Öffentlich-Private Partnerschaften: Afrikas Weg zu mehr Infrastruktur?

In dem Dokumentarfilm „Die Chinesen in Afrika“ ^[1] (2010), der Chinas Interessen in Sambia beleuchtet, betont einer der interviewten Chinesen die Bedeutung der Infrastruktur. Er vergleicht die Straßen mit den Blutadern eines Körpers und entsprechend die Waren, die von einer Region in die anderen strömen, mit Blut, das alle Organe versorgt. Mit diesem Vergleich illustrierte er (wahrscheinlich ohne es zu wissen) genau jene Vorstellung, die im selben Jahr auf höchster Ebene beim G20-Gipfel in Seoul diskutiert wurde. Dort stand die Entwicklung der Infrastruktur ganz oben auf der Tagesordnung. Die Botschaft war deutlich: Ohne eine lückenlose Infrastruktur, können Entwicklungsländer nicht weiter und stärker wachsen als bisher.

Das rasche Wirtschaftswachstum, das Afrika zwischen 2011 und 2015 erlebt hat, wirkte sich auf die menschliche Entwicklung vergleichsweise wenig aus.^[2] Als eine der Hemmschwellen hat man hierfür den Mangel an Infrastruktur ausgemacht, denn nur diese ermöglicht eine Entwicklung für die Menschen.^[3] Aktuell schätzt man, dass Afrika im kommenden Jahrzehnt 90 Milliarden US-Dollar in Infrastruktur investieren müsste, es aktuell jedoch nur für die Hälfte dieses Betrags eine Finanzierung gibt.^[4]

Ein möglicher und naheliegender Ansatz, den Mangel an öffentlichen Mitteln zu beheben, wäre im Rahmen von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP) auf Investitionen aus privater Hand zu setzen. Zwar haben Regierungen und auch entwicklungspolitisch aktive, multilaterale Finanzinstitutionen wie die Weltbank ÖPP als möglichen Lösungsansatz auserkoren, doch diese haben durchaus ihre Tücken.^[5] Ein Nachteil vo ÖPP ist, dass privatwirtschaftliche Interessen über öffentliche Interessen stehen, die Öffentlichkeit kaum angehört oder beteiligt wird, arme Teile der Bevölkerung meist außengeschlossen bleiben und fraglich ist, ob ÖPP wirtschaftlich überhaupt sinnvoll sind.^[6]

Für die Befürworter von ÖPP hat das Modell zwei Vorteile: Ihre Art der Finanzierung und ihre Effizienz. Zwar kostet ein ÖPP-finanziertes Projekt nicht per se weniger als eines der öffentlichen Hand, doch verfügen privaten Investoren meist über mehr Mittel, als der öffentlichen Hand. Vorteilhaft ist auch, dass das Privatkapital die Effizienz der Projekte erhöht. Im Verkehrswesen und in der Wasser- und Stromversorgung etwa – wobei man anmerken muss, dass ÖPP hier bislang vor allem in Industriestaaten wie Großbritannien und den USA zum Einsatz gekommen sind, wo die entsprechenden Infrastrukturen bereits weit entwickelt und erhebliche Kapazitäten vorhanden waren.^[7]

Es ist nicht klar, wie erfolgreich ÖPP in weniger entwickelten Gegenden umgesetzt werden können. Kritisch gesehen wird hier besonders, dass sich ÖPP wenig dafür eignen, Infrastrukturen aufzubauen, die in erster Linie armen Menschen zugutekommen. In einer aktuellen Analyse, die von der Internationalen Finanz-Corporation (IFC) unterstützt wurde, kommt man zu dem Ergebnis, dass ÖPP im untersuchten Zeitraum zwischen 2002 und 2012 zwar grundsätzlich mehr Menschen Zugang zu Infrastruktur und sozialen Diensten hatten, doch wie stark ÖPP armen Bevölkerungsgruppen nütze, "sich nicht quanitifizieren lasse, da hierfür die Daten fehlen.“^[8] Der Mangel an verlässlichen Belegen sowie die Tatsache, dass die meisten Staaten Afrikas kaum damit begonnen haben, Verfahren für ÖPP einzuführen,^[9] lässt keinen Rückschluss zu, ob ÖPPs tatsächlich zur Verbesserung von Infrastruktur und einem Zugang zu sozialen Diensten führen.

Regionale Initiativen für ÖPP in Afrika

Untersuchungen, die die Wirksamkeit von ÖPP in Entwicklungsländern bezweifeln, haben afrikanische Staatschefs nicht davon abgehalten, die Finanzierung von Infrastrukturprojekten durch ÖPP zu einer Priorität zu machen. Das Programm für die Entwicklung von Infrastruktur in Afrika (PIDA), der wahrscheinlich bislang umfassendste Plan für die Zukunft der Infrastruktur auf dem Kontinent, wurde von der Afrikanischen Entwicklungsbank (AfDB), der Kommission der Afrikanischen Union (AUC), der Neuen Partnerschaft für Afrikas Entwicklung (NEPAD) sowie der Wirtschaftskommission für Afrika der Vereinten Nationen (UNECA) entwickelt. PIDA tritt damit die Nachfolge der mittel- bis langfristigen Rahmenstrategie von NEPAD an und helfen, Infrastruktur regional sowie auf dem gesamten Kontinent zu entwickeln. Das Ziel von PIDA ist, grenzübergreifende Infrastrukturen zu schaffen, um so verschiedene Regionen besser miteinander zu verbinden, die wirtschaftliche und soziale Entwicklung zu fördern sowie Armut und Ungleichheit zu bekämpfen. Die insgesamt 51 Programme, die der PIDA-Aktionsplan aufführt, umfassen vier Bereiche, nämlich Energieversorgung, Verkehrswesen, Informations- und Kommunikationstechnologie sowie die grenzübergreifende Wasserversorgung. Zudem wurde 2005 im Rahmen von PIDA eine sogenannte „Einrichtung zur Vorbereitung von Infrastrukturprojekten“ (IPPF) geschaffen, deren Aufgabe es ist, öffentliche und private Gelder für die PIDA-Programme einzuwerben.

Jeder Plan ist, ohne ein geeignetes Verfahren ihn auch umzusetzen, selbstverständlich Makulatur. Wie bei den meisten regionalen und internationalen Programmen hängt der Erfolg auch hier stark davon ab, ob und wie sehr sich die jeweiligen Regierungen daran beteiligen und bereit sind, eine Führungsrolle zu übernehmen. Zu diesem Zweck schuf man die „Präsidiale Initiative für die Vorkämpfer der Infrastruktur" (PICI), durch welche die Staatsoberhäupter Afrikas dazu motiviert werden sollen, die Entwicklung von Infrastruktur im Rahmen von PIDA zu forcieren. Jene „Vorkämpfer der Infrastruktur“ sollen dafür sorgen, dass, zum einen, die Projekte bekannter und, zum anderen, Engpässe beseitigt werden sowie dafür, dass der Einsatz der Mittel abgestimmt und sichergestellt wird, dass die Projekte auch wie geplant umgesetzt werden. Anfänglich sollte das PICE dafür sorgen, dass wichtige Projekte innerhalb von fünf Jahren (bis 2015) umgesetzt werden. Dabei wurde allerdings die Latte dafür, was „Umsetzung“ bedeutet, sehr niedrig gelegt, das heißt, sie wurde definiert als der Fall, dass sich „ein Projekt weiterentwickelt hat von der Stufe der Vor-Machbarkeit zu jener der Machbarkeit oder von der Machbarkeit zum Baubeginn oder auch wenn einfach nur nachweisliche Belege für Fortschritte vorliegen.“

In den letzten Jahren wurde auch auf anderem Weg versucht, die Umsetzung der PIDA-Projekte voranzubringen. Das „Verfahren zur Dienstleistungserbringung“ der PIDA trat 2014 in kraft. Dieses Verfahren soll, indem man technische Unterstützung anbietet, die ersten, vorbereitetenden Projektschritte national wie regional unterstützen. Die Initiative für Erneuerbare Energien der NEPAD wurde aufgelegt, um Projekte im Bereich der erneuerbaren Energien praktikabel und finanzierbar zu machen. NEPAD gründete zudem das „Kontinentale Unternehmensnetzwerk“ sowie MoveAfrica, beides Programme, durch welche die Privatwirtschaft stärker am Ausbau der Infrastruktur beteiligt werden soll. Auf dem Finanzgipfel in Dakar einigte man sich darauf, die unterschiedlichen Programme besser aufeinander abzustimmen, wodurch die Idee geboren wurde, ein „Afrikanisches Zentrum für beispielhafte Leistungen im Bereich der Steuerung von Infrastrukturmaßnahmen“ (ACEIR) zu schaffen. ACEIR soll eine interdisziplinäre, regionale Einrichtung sein, die sich mit der Entwicklung und Steuerung von Infrastruktur befasst, und sich dabei auf internationale Forschungsergebnisse aus den Ingenieurs-, Wirtschafts-, Politik-, Verwaltungs- sowie Rechtswissenschaften stützen soll.

Soziale Vorbehalte gegen ÖPP

Die sozialen Folgen von ÖPP, wenn nicht von Infrastrukturmaßnahmen im Allgemeinen, werden in der Regel unter zwei Gesichtspunkten betrachtet: Sind Infrastrukturen zugänglich und sind sie auch erschwinglich? Für Afrika sind diese beiden Aspekte besonders wichtig, ist dort doch Armut und Ungleichheit besonders stark ausgeprägt. Der Zugang zu Infrastruktur ist dabei unmittelbar eine Frage der Menschenrechte, denn es braucht Straßen und Verkehrsmittel, um zu Schulen oder Krankenhäusern zu gelangen, und ähnlich verhält es sich mit weiteren Grundbedürfnissen, welche die Basis von Menschenrechten, Menschenwürde und Entwicklung darstellen. Der Zugang zu Trinkwasser ist gleichfalls wichtig für eine Reihe anderer Rechte, beispielsweise für das Recht, in einer sicheren Umwelt zu leben. Obgleich ihr Anteil im internationalen Vergleich gering ist, haben privatwirtschaftliche Investitionen in Afrika südlich der Sahara erheblich dazu beigetragen, fehlende Infrastrukturen aufzubauen. Nur weil sie zur Verfügung stehen, müssen Infrastrukturen aber noch lange nicht erschwinglich sein, und bei ÖPP ist, was die Preise und Strukturen betrifft, oft Kritik zu hören. Bei der Frage, ob Infrastruktur verfügbar und zugänglich ist, sind gewerbliche Projektentwickler es oft nicht gewöhnt, Aspekte wie Armut und Ungleichheit zu berücksichtigen.

Bei ÖPP sind die Zusammenhänge oft undurchsichtig, und entsprechend hat die Öffentlichkeit kaum die Möglichkeit, ein solches Projekt zu durchleuchten oder sich daran zu beteiligen, und dies ist, was die sozialen Folgen betrifft, ein weiterer Kritikpunkt.^[11] Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) räumt in ihren Grundsätzen für die Durchführung von ÖPP-Projekten ein, es sei notwendig, diese mit Interessenvertretern sowie Betroffenen zu beraten. Die Erfahrung hat außerdem gezeigt, Grundsätze, die unter Menschenrechtlern gang und gäbe sind, wie die freie Einwilligung der Betroffenen, nachdem diese zuvor fundiert informiert wurden, werden bei ÖPP-Projekten, welche indigene Bevölkerungsgruppen betreffen, oft nur mangelhaft umgesetzt.^[12] Von entscheidender Bedeutung ist schließlich auch, dass Regierungen ein Informationsfreiheitsgesetz verabschieden sowie Verfahren, die die Komplexität mischfinanzierter Projekte berücksichtigen, denn einen Zugang zu Informationen gibt es nur, wenn dieser Hand in Hand geht mit Transparenz und Beteiligung der Öffentlichkeit. Es entstehen großen Mengen an Informationen, welche für die Öffentlichkeit von Interesse sein könnten, und diese müssen auch zugänglich sein.

Der menschenrechtlichen Sicht der Dinge zu ihrem Recht verhelfen

Vor diesem Hintergrund und angesichts der Entwicklungen der letzten Jahre lautet eine grundlegende Frage wie folgt: Berücksichtigen die genannten afrikanischen Initiativen ausreichend die sozialen Folgen, die ÖPP-Projekte im Infrastrukturbereich haben können? Zwar lässt sich diese Frage nicht leicht eindeutig beantworten, aber es würde sicher nicht schaden, einige menschenrechtliche Grundsätze auch auf ÖPP anzuwenden, würde dies doch die Art, wie wir diese Projekte wahrnehmen, erheblich verändern, und es könnte dabei helfen, das übergeordnete Ziel, nämlich Armut zu bekämpfen, zu erreichen. Der Hohe Kommissar der Vereinten Nationen für Menschenrechte (UNHCHR) hat erklärt: „ ... keine soziale Erscheinung stellt einen größeren Angriff auf die Menschenrechte dar als die Armut“, und, heißt es weiter, diese Einsicht „führt dazu, dass wir angemessen auf viele Aspekte der Armut reagieren – und dabei in einer Art und Weise reagieren, die nicht, im Namen von Wachstum und Entwicklung, über grundlegende Rechte hinweggeht.”^[13]

Wenn man menschenrechtliche Gesichtspunkte in den regionalen und nationalen Rahmenregelungen, die es in Afrika für ÖPP gibt, verankern würde, dann könnten davon der Zuschnitt und die Umsetzung von Projekten erheblich profitieren – und zwar auf dreierlei Art. Erstens ließen sich nachteilige Folgen, die große Infrastrukturprojekte für die Anrainer haben können, vermeiden. Zweitens könnte man dafür sorgen, dass Projekte, bei denen es unmittelbar darum geht, Menschenrechte umzusetzen (zum Beispiel Zugang zu Trinkwasser oder zu Bildung) auch tatsächlich mit Blick auf diese Ziele angelegt und umgesetzt werden. Drittens würden so grundlegende menschenrechtliche Vorstellungen, wie die freie Einwilligung der Betroffenen, nachdem diese zuvor fundiert informiert worden sind, zu einem festen Bestandteil aller Projektphasen.

Da bei all dem auch das politische Machtgefüge eines Landes von Bedeutung ist, sollte bedacht werden, dass es bei der Steuerung von ÖPP-Projekten nicht allein darum geht, sich mit der Privatwirtschaft und Dienstleistern auseinanderzusetzen, sondern es muss das gesamte politische Umfeld mit einbezogen werden. Eine aktuelle Analyse von ÖPP-Projekten in 15 afrikanischen Staaten führt eine ganze Reihe von Hindernissen auf Ebene der Einzelstaaten auf, die einer erfolgreichen Umsetzung solcher Projekte im Wege stehen.^[14] Diese Studie, durchgeführt von der britischen Zeitschrift The Economist, benennt einige entscheidende Punkte, darunter, dass es unerlässlich sei, Theorie und Praxis von ÖPP-Projekten penibel abzustimmen, damit Ministerien sowie Institutionen auf nationaler und regionaler Ebene auf der gleichen Wellenlänge sind. Ein weiteres Problem, auf welches die Studie hinweist: Zwar ist es das Ziel von ÖPP-Projekten, das Potential privater Geldgeber zu nutzen, jedoch seien die meisten afrikanischen Staaten auf eine Finanzierung aus dem Ausland angewiesen, da die eigenen Finanzmärkte hierfür nicht zureichten. Weiter wies die Studie darauf hin, Interessenvertreter müssten stärker einbezogen sowie mehr Aufklärungsarbeit geleistet werden, denn in Afrika herrsche ein ausgeprägtes Misstrauen, wenn es darum gehe, Einrichtungen zu privatisieren – eine Haltung, die auf Erfahrungen aus der Kolonialzeit zurückgeführt wird. Schließlich wies die Studie darauf hin, wie wichtig es sei, die Vor- und Nachteile von zentral gesteuerten ÖPP-Projekten genau vor Augen zu haben, sowie darauf, dass die Entwicklung von ÖPP schneller erfolgen müsse, und den Beteiligten auch immer die Auswirkungen, die solche Projekte auf die öffentlichen Finanzen haben, bewusst sein müssten. Zudem sei es notwendig, jede dieser Hürden unter menschenrechtlichen Gesichtspunkten zu bewerten.

Menschenrechte mehrgleisig umsetzen

Die Regeln, mit denen ÖPP-Projekte gesteuert werden, nannte ein Autor „einen heißen Brei bestehend aus öffentlichen, privaten, nationalen, ausländischen und internationalen Rechtsvorschriften“.^[15] Um diesem Durcheinander abzuhelfen, braucht es einen Ordnungsrahmen, der auf all diesen unterschiedlichen Einflussebenen steuernd wirken kann. Initiativen, wie die der AfDB, von NEPAD, der AUC und der Weltbank, bei denen für Afrika Regelwerke auf regionaler wie nationaler Ebene geschaffen werden, sollten dabei unbedingt einen klar ausformulierten menschenrechtlichen Rahmen haben. Aktuell ist dies nicht der Fall.^[16] Zu den Interessenvertretern, die in die Abläufe mit einbezogen werden, sollten auch zivilgesellschaftliche Gruppen gehören, die zu menschenrechtlichen Fragen und den Folgen von Infrastrukturprojekten arbeiten, sowie Aktivisten, die, geht es um Menschrechte, über viel Spürsinn und Wissen verfügen. Nur wenn man all dies berücksichtigt, lassen sich in Afrika ÖPP-Projekte auflegen, durch welche die Infrastruktur auf eine Art und Weise verbessert wird, die alle Betroffenen einbezieht, die nachhaltig ist, den Bedürfnissen der Menschen gerecht wird und uns beim Kampf gegen die Armut weiterbringt.

Als Deutschland im Dezember 2016 die Präsidentschaft der G20 übernahm, wurde eine „Partnerschaft mit Afrika“ angekündigt, das heißt, ein Rahmenprogramm, durch das privatwirtschaftliche Investitionen, Wirtschaftswachstum, Nachhaltigkeit und Investitionen in Infrastruktur gefördert werden sollen. Die Reaktionen auf diese Ankündigung fielen sehr unterschiedlich aus, und es ist nicht klar, inwieweit diese Initiative die in der Region bereits bestehenden Programme aufgreifen und einbeziehen wird, noch welche sozialen und menschenrechtlichen Auswirkungen sie haben wird. Entscheidend wird sein, hier einen Ansatz zu wählen, der sicherstellt, dass die Folgen eines jeden Projektvorschlags genau abgewogen werden, denn nur wenn dies der Fall ist, wird Afrika auch wirklich jene Lebensadern erhalten, die der Kontinent so dringend benötigt, um den besonderen Saft – den Handel –, auch wirklich durch alle Organe des Kontinents pumpen zu können.

Dieser Artikel erschien auf Englisch in unserem neuen Publikation Perspectives Africa #2/2017: "Putting People Back Into Infrastructure". Aus dem Englischen übersetzt von Bernd Herrmann.

Quellen:

[1] Mehr über den Dokumentarfilm „Die Chinesen in Afrika“ auf der Website der ARD; (abgerufen am 25. Mai 2017).

[2] Mit Ausnahme von Mauritius wird im „Index der menschlichen Entwicklung der Vereinten Nationen“ kein einziges, südlich der Sahara gelegenes afrikanisches Land, in der Kategorie „High Human Development“ geführt. Siehe: UN Human Development Index 2016; (abgerufen am 25. Mai 2017).

[3] „Evaluating the Environment for Public-Private Partnerships in Africa: The 2015 Infrascope“, The Economist Intelligence Unit.

[4] Die Afrikanische Entwicklungsbank schätzt den Betrag auf 93 Milliarden US-Dollar, siehe den unter [3] zitierten Bericht der Economist Intelligence Unit. Siehe außerdem „Planning to Deliver“, einen Bericht von Ernst&Young vom Dezember 2013; (abgerufen am 25. Mai 2017).

[5] David Hall: Why public-private partnerships don't work: The many advantages of the public alternative, Public Services International (PSI); (abgerufen am 25. Mai 2017). Siehe außerdem Maria Romero: What lies beneath? A critical assessment of PPPs and their impact on sustainable development, Eurodad; (abgerufen am 25. Mai 2017).

[6] Siehe den oben genannten [5] Bericht von David Hall.

[7] Siehe Eduardo Engel, Ronald D. Fischer, Alexander Galetovic: The Economics of Public-Private Partnerships: A Basic Guide, S.23-60 sowie S.154-161.

[8] World Bank Group: World Bank Group Support to Public-Private Partnerships: Lessons from experiences in client countries, FY02-12, S.68;  (abgerufen am 25. Mai 2017).

[9] Antonio Estache, Caroline Philippe: The Impact of Private Participation in Infrastructure in developing countries: Taking stock of about 20 years of experience, November 2012.

[10]  Siehe die oben genannte Publikation von Estache, Philippe [19].

[11] und [12] siehe [5]

[13]  Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR): Human rights dimensions of poverty; (abgerufen am 25. Mai 2017).

[14] Siehe die oben genannte [4] Publikation der The Economist Intelligence Unit.

[15] Michael Likosky: „The privatisation of violence“, in: Simon Chesterman, Angelina Fisher: Private Security, Public Order: The Outsourcing of Public Services and Its Limits’, Oxford, 2009, S.16.

[16] Im Jahr 2016 veröffentliche die Weltbank ein ‚Rahmenwerk für die Offenlegung von Informationen bei ÖPP-Projekten’ sowie einen ‚Standard für die bei offener Auftragsvergabe zu hinterlegenden Daten’ (OCDS). Im Sommer 2017 sollen neue Richtlinien veröffentlicht werden (unter dem Namen „OCDS PPP Extension“). Diese Hilfsmittel und Rahmenrichtlinien, deren Ziel es ist, für mehr Transparanz und bessere Rechenschaft zu sorgen, definieren, unter welchen Maßgaben die Offenlegung von ÖPP-Informationen funktionieren kann sowie welche Angaben während der Laufzeit eines ÖPP-Projekts offengelegt werden sollen.