Die große Entwicklungsdebatte in Indien - Wer soll vom Wachstum profitieren?

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Es war einmal – und das ist noch gar nicht so lange her –, da glaubten viele Inder, und auch viele Menschen im Rest der Welt, Indien sei auf dem Weg, eine neue Supermacht zu werden.

Seit im Jahr 1991 die Ära der Liberalisierung ernsthaft begann, verzeichnete das Land kontinuierlich Wachstumsraten des Bruttoinlandsprodukts (BIP) von 6 bis 7,5 Prozent jährlich; seit 2005 wurde mehrfach gar eine Wachstumsrate von 9 Prozent erreicht. Indien boomte viele Jahre lang. Wichtige Motoren dieses Wachstums waren Branchen wie Informationstechnologie und Dienstleistungen, so entstanden zum Beispiel im Zuge der Auslagerung von Geschäftsprozessen Callcenter für Kunden weltweit. Indien war zudem ein beliebtes Ziel internationaler Investoren, seien es deutsche Chemiefirmen, Versicherungsgesellschaften, Autohersteller oder internationale Investoren zahlreicher Branchen.

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Umgekehrt betraten plötzlich auch indische Unternehmen als ernst zu nehmende Akteure die internationale Bühne, nicht zuletzt in Europa. Ironie der Geschichte: In Umkehrung der früheren Kolonialbeziehungen kaufte der altehrwürdige indische Konzern Tata Industries den britischen Luxus-Autobauer Jaguar auf. «Incredible India» – unglaubliches Indien – ist nicht nur ein Werbespruch der Tourismusbranche, sondern schien noch ganz andere Möglichkeiten zu verheißen. Die Erwartungen an Indiens Rolle in der internationalen Gemeinschaft und als Mitglied der BRICS-Gruppe der führenden Schwellenländer sind deutlich gestiegen. Viele sahen Indien als zweites China: mit einer vielleicht nicht ganz so rasanten und etwas chaotisch verlaufenden Entwicklung, aber dennoch auf dem richtigen Weg. Mit seinem demokratischen System und Englisch als weitverbreiteter Sprache konnte man sogar gewisse strategische Vorteile gegenüber China ausmachen.

Das indische Entwicklungsmodell in der Krise?

Heute jedoch, im Vorfeld der für April oder Mai 2014 erwarteten allgemeinen Wahlen, scheint sich der gesamte indische Entwicklungsweg plötzlich in der Krise zu befinden. Ein akuter Konjunkturabschwung ist zu verzeichnen: Das BIP-Wachstum ist unter 5 Prozent gesunken, die indische Rupie hat seit Beginn des Jahres 2013 18 Prozent ihres Werts gegenüber wichtigen internationalen Währungen eingebüßt, und viele Wirtschaftsdaten, etwa für die verarbeitende Industrie und Auslandsinvestitionen sind enttäuschend. Viele beklagen eine umfassende politische Stagnation. Die Regierung der United Progressive Alliance unter der Führung der Kongresspartei ist durch massive Korruptionsskandale in die Schlagzeilen geraten und scheint die Fähigkeit verloren zu haben, Reformen voranzutreiben. Und nicht zuletzt wird die Richtung der indischen Entwicklung und des indischen

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Wachstumspfads grundsätzlich infrage gestellt. War das indische Wirtschaftswachstum «inklusiv»? Hat es Menschen aus der Armut geführt? Und welche Art von Entwicklung hat das Wachstum – in erster Linie als BIP-Wachstum definiert – gebracht?

Der aktuelle Konjunkturabschwung ist wohl nur ein vorübergehendes Phänomen, denn positive Grundfaktoren der indischen Wirtschaft – wie die schiere Größe des Marktes und die demografische Struktur mit ihrem hohen Anteil an Jugendlichen – bleiben bestehen. Und eine neue Regierung, die ab Mitte 2014 im Amt wäre, kann voraussichtlich durchgreifende wirtschaftspolitische Entscheidungen treffen. Daher kann man davon ausgehen, dass sich die Wirtschaft erholen wird, auch wenn abzuwarten bleibt, ob die hohen BIP-Wachstumsraten der Vergangenheit tatsächlich wieder erreicht werden.

Die Debatte der Experten: «Why Growth Matters» contra «An Uncertain Glory»

Die Frage nach dem richtigen indischen Entwicklungs- und Wachstumsweg ist jedoch wesentlich schwieriger zu beantworten – und wird heute ebenfalls in Indien selbst sehr kontrovers diskutiert. Indien ist ein Land mit einer lebhaften Debattenkultur, und eine Vielzahl an Print- und elektronischen Medien bietet Tag für Tag eine breite Palette an Kommentaren zu diesem Thema. Vier führende indische Wirtschaftsexperten veröffentlichten kürzlich zwei Bücher, die die beiden vorherrschenden Positionen in der aktuellen indischen Debatte um Entwicklung, Wachstum und Ungleichheit repräsentieren.

Jagdish Bhagwati und Arvind Panagariya vertreten in ihrem Buch Why Growth Matters das liberale (manche nennen es «neoliberale») Lager. Sie argumentieren, Wirtschaftswachstum – gemessen am BIP – bilde das Fundament für sinnvolle Entwicklung und Armutsbekämpfung. Nur schnelles Wachstum, so die Autoren, ermögliche umverteilende Reformen, die auf Armutsbekämpfung und auf die Bildung von Humankapital abzielen.

Bhagwati und Panagariya zufolge hat das indische Wirtschaftswachstum seit den 1990er-Jahren die Armut bedeutend gemindert: Der Anteil der armen Bevölkerung ist laut indischer Planungskommission von 44,5 (1983) auf 27,5 (2004 / 2005) Prozent gesunken. Kalkuliert man das Bevölkerungswachstum mit ein, konnten in diesem Zeitraum 187,5 Millionen Menschen aus der Armut (zumindest in ihrer extremsten Form) herausgeführt werden.1 Bhagwati und Panagariya sehen jedoch eine ganze Reihe von Problemen, die das weitere Wachstum Indiens hemmen: Das starre Arbeitsrecht lähme schnell wachsende Unternehmen, der Landerwerb für öffentliche und private Indus- trieunternehmen und den Wohnungsbau sei schwierig, und der Zustand der öffentlichen Infrastruktur, insbesondere der Stromversorgung, sei dramatisch schlecht.

Auch wenn Bhagwati und Panagariya durchaus Innovationen und Reformen im sozialen Sektor fordern, zum Beispiel durch Wettbewerb und Privatisierung im Bildungsbereich, so gehören Umverteilungsprojekte ganz klar nicht zu ihren Reformprioritäten. Im aktuellen Parteienspektrum Indiens werden die Positionen der Autoren in der Nähe der Bharatiya Janata Partei und deren Premierministerkandidaten für 2014, Narendra Modi, verortet. Als Ministerpräsident (Chief Minister) von Gujarat hat Modi eine schnelle industrielle und sehr exportorientierte Entwicklung in einem Bundesstaat maßgeblich mit verantwortet, der allgemein als gut regiert und wenig korrupt gilt.

Jean Drèze und Amartya Sen blicken dagegen in ihrem Buch An Uncertain Glory aus einer Perspektive auf die indische Wachstumsgeschichte der vergangenen Jahre, die man vielleicht am besten als «sozialdemokratisch» beschreiben könnte.

Für Drèze und Sen liegt der wesentliche Widerspruch Indiens in der Armut, die, kombiniert mit zunehmender Ungleichheit, auch in einer langen Phase des schnellen wirtschaftlichen Wachstums fortbesteht. Auch wenn die Quantifizierung der Armut in Indien notorisch schwierig ist, so zeigen doch eben die Zahlen der Planungskommission, auf die sich auch Bhagwati und Panagariya (siehe oben) stützen, dass die absolute Anzahl an Indern, die in Armut leben, wenn überhaupt, weitaus weniger gesunken ist, als die hohen BIP-Wachstumsraten dies vermuten lassen. Mindestens 270 Millionen Inder leben nach wie vor in bitterster Armut, und viele weitere Millionen haben es nur gerade eben über diese Schwelle geschafft.

Was die Armutsbekämpfung betrifft, steht Indien wesentlich schlechter da als China, und gleichzeitig haben die sozialen Unterschiede ebenfalls schnell zugenommen. Eine bedeutende Mittelschicht ist entstanden, und die wachsende Zahl der superreichen Inder hat sowohl gesellschaft- liche Phantasien beflügelt als auch den Zorn der Intellektuellen angefacht. Trotz aller Maßnahmen positiver Diskriminierung (Quoten für Dalits und andere benachteiligte Gruppen) vertieft die indische Tradition der kastenbasierten Unterdrückung die sozialen Unterschiede tendenziell weiter.

Für Drèze und Sen ist der Aufbau menschlicher Fähigkeiten, und nicht allein das Wirtschaftswachstum, das A und O jedes Entwicklungsprozesses. Sie plädieren für die Stärkung von Systemen, die Wachstum erst ermöglichen, also Bildung, Gesundheit und Sozialleistungen. Sie weisen auf schwerwiegende Defizite hin, die die Nutzung der derzeitigen «demografischen Dividende» Indiens gefährden: ein schlechtes Bildungssystem (abgesehen von einigen Eliteschulen) sowie Gesundheits- und Ernährungsprobleme, die nicht nur Todesopfer fordern, sondern dazu führen, dass wesentliche Teile der Bevölkerung weniger produktiv sind, als sie es sein könnten.

Drèze und Sen betonen, dass eine stringente Gesundheits-, Bildungs- und Sozialpolitik der Regierung unerlässlich ist. So befürworten sie unter anderem Sozialprogramme wie das National Rural Employment Guarantee Scheme (NREGS), das den Teilnehmern bezahlte Arbeit in öffentlichen Projekten zusichert. Auch wenn NREGS von liberaler Seite, zum Beispiel wegen seiner hohen Kosten, häufig kritisiert wird, ist nicht von der Hand zu weisen, dass das Programm in vielen ländlichen Gebieten Indiens zu steigenden Einkommen, insbesondere für Frauen, beigetragen hat.

Drèze und Sen verweisen auf den südindischen Bundesstaat Kerala, der trotz vergleichsweise geringer BIP-Wachstumsraten durch Investitionen in Gesundheit und Bildung bedeutende Fortschritte in der gesellschaftlichen Entwicklung verzeichnen konnte. Im indischen Parteienspektrum sind Drèze und Sen im Umfeld der Kongresspartei angesiedelt, auch wenn sie selbst wohl nicht unbedingt als Unterstützer der gegenwärtigen Regierung wahrgenommen werden möchten.

Viele Debatten, viele offene Fragen

Medien und Öffentlichkeit verfolgen die Debatte zwischen den führenden indischen Wirtschaftsexperten mit großem Interesse.

Häufig wird mit harten Bandagen gekämpft und der jeweilige Gegner – zu Unrecht – auf Klischees reduziert. Drèze und Sen wirft man hin und wieder vor, sie seien «gegen Wachstum» (was eindeutig nicht der Fall ist), während Bhagwati und Panagariya als Vertreter eines extremen Marktliberalismus dargestellt werden (obgleich sie durchdachte soziale Programme durchaus befürworten). Die Zeitungsbeiträge der Autoren selbst sind nicht frei von persönlichen Animositäten. Bei genauerem Hinsehen jedoch zeigt sich, dass die Unterschiede mehr eine Frage der politischen Prioritäten sind. Keine der Parteien zieht eine radikale Abkehr von dem grundsätzlichen Liberalisierungskurs und der wirtschaftlichen Öffnung ernsthaft in Betracht – und auch nicht von der öffentlichen Unterstützung benachteiligter Gruppen, also von einer Sozialpolitik, die Indien nun schon seit vielen Jahren verfolgt. Und keine der beiden Seiten stellt die indische Demokratie grundsätzlich infrage, obwohl sie bisweilen durchaus als Grund für Ineffizienz, Verzögerungen und Konflikte oder sogar als Hemmnis für Entwicklung gesehen wird.

Manchmal dreht sich die Debatte um die Vor- und Nachteile konkreter politischer Maßnahmen, teils auf der Grundlage unterschiedlicher sozialer oder wirtschaftlicher Theorieansätze, teils unterfüttert mit einer beeindruckenden Menge an empirischen Studien, die bestimmte Aspekte eines Problems beleuchten. Einer dieser Aspekte sind Geldtransferleistungen, ein Ansatz, der demnächst ausgeweitet werden soll und die klassischeren öffentlichen Verteilungsprogramme, mit denen subventionierte Lebensmittel durch «Lebensmittelkarten» an die Armen verkauft werden, ersetzt. Bhagwati und Panagariya sprechen sich für Geldzahlungen an die Empfänger aus, um eine effiziente Verteilung zu gewährleisten und der Korruption vorzubeugen. Drèze und Sen dagegen argumentieren, Geldtransferleistungen sollten nicht eingeführt werden, damit sich der Staat nicht aus seiner Pflicht stehlen kann, qualitativ hochwertige Leistungen zu erbringen. Es gibt viele Debatten zu solchen und ähnlichen Fragen. Obgleich die ökonomischen Theorien, die diesen Debatten zugrunde liegen, weltweit verbreitet sind und auch wenn manchmal Beispiele aus anderen Ländern herangezogen werden (etwa die mit spezifischen Auflagen versehenen Geldtransferleistungen, die in Brasilien eingeführt wurden), so bleibt die Diskussion doch immer sehr indienbezogen, und Argumente für oder gegen Politiken und Maßnahmen, wie sie in anderen Teilen der Welt angenommen (oder abgelehnt) werden, fließen eher selten ein.

Natürlich decken die hier genannten führenden Ökonomen nicht das gesamte Spektrum der öffentlichen Meinung zur Wirtschafts- und Sozialpolitik ab. Das politische Spektrum ist insgesamt viel breiter, insbesondere links von Drèze und Sen, wo viele der Liberalisierung grundsätzlich kritisch gegenüberstehen. Die Öffnung des Landes für den internationalen Handel und für ausländische Investitionen wird dort als Gefahr sowohl für die Armen als auch für die Fähigkeit Indiens betrachtet, als souveräner Staat eine eigenständige Politik zu verfolgen. Manche dieser Stimmen kommen aus der klassischen Linken, vertreten durch verschiedene Parteien, die alle den Begriff «kommunistisch» für sich beanspruchen. Aber es gibt auch modernere und unabhängige Globalisierungskritiker, die vor allem in zivilgesellschaftlichen Organisationen, in Bauernverbänden und ländlichen Bewegungen Unterstützung finden.

Insbesondere die letztgenannten Gruppen weisen auf eine fundamentale Schwäche in der Argumentation sowohl von Bhagwati und Panagariya als auch von Drèze und Sen hin: Alle diese führenden Experten haben in ihren Ausführungen zu «Entwicklung» und Wirtschaftspolitik erstaunlich wenig zum Thema Landwirtschaft zu sagen. Das ist überraschend – und dann vielleicht auch wieder charakteristisch – für ein Land, in dem 70 Prozent der Bevölkerung noch in Dörfern leben und die Hälfte der Bevölkerung ihren Lebensunterhalt noch in der Landwirtschaft verdient. Im Entwicklungsdiskurs in Indien scheint die ländliche Welt in erster Linie als ein Arbeitskräftereservoir vorzukommen, zumindest sobald die Ernährung grundsätzlich gesichert ist. Es darf auch nicht übersehen werden, dass die Zuwanderung aus den ländlichen Gebieten für die urbane Entwicklung ein massives Problem darstellt. Tatsächlich ist eine weitverbreitete Kritik an der indischen Entwicklung die (am prominentesten von Ökonomen wie Jayati Ghosh vertreten), dass sie zu «jobless growth» – zu Wachstum ohne Beschäftigung – geführt hat. In China und anderen ostasiatischen Ländern wurden viele Binnenmigranten von einer boomenden und exportorientierten Niedriglohn-Fertigungsindustrie absorbiert. Von einigen Ausnahmen abgesehen, wie der Textilindustrie in Tamil Nadu, entstand ein solcher Sektor in Indien nicht. Zur Lösung dieses Problems plädieren Bhagwati und Panagariya für die Liberalisierung des Arbeitsmarktes und eine stärkere Exportorientierung, damit mehr Arbeitsplätze in der Industrie geschaffen werden. Drèze und Sen dagegen möchten über das NREGS-Arbeitsprogramm das Überleben der ländlichen Bevölkerung sichern und die Elendsmigration reduzieren. Keiner der genannten Autoren bietet jedoch eine systematische Analyse der Entwicklungsbedürfnisse der ländlichen Bevölkerung an, ganz zu schweigen von einer umfassenden Vision für die Zukunft des ländlichen Raums.

Unbeantwortet bleibt auch die Frage der Nachhaltigkeit. Weder Bhagwati und Panagariya noch Drèze und Sen kümmern sich ernsthaft um die ökologischen Folgen des BIP-zentrierten Wachstumsmodells in Indien – und um die Grenzen des Wachstums für natürliche Ressourcen wie Boden, Wasser und saubere Luft. Indien kommt schon gefährlich nahe an seine ökologischen Grenzen des Wachstums, und an manchen Stellen im Land wurden sie bereits überschritten. Auch wenn Umwelt und Landwirtschaftsaktivisten schon seit Jahren auf das Problem hinweisen, so gibt es dennoch eine tiefer gehende Kritik an den Grundlagen des auf BIP-Wachstum basierenden Modells der wirtschaftlichen Entwicklung erst in jüngster Zeit, zum Beispiel von Ashish Khotari (siehe Interview auf Seite 45 dieser Ausgabe der «Perspectives Asien»). In einem Land, das trotz seiner beeindruckenden BIP-Wachstumsraten weiterhin mit Massenarmut und mit zunehmender sozialer Ungleichheit konfrontiert ist, wird die Debatte über die Grenzen des Wachstums bislang kaum geführt. Doch auch die führenden Wirtschaftsexperten, die in Indien die öffentliche Entwicklungsdebatte dominieren, sollten solche Grenzen ernster nehmen.

Literatur

Bhagwati, Jagdish und Arvind Panagariya: Why growth matters: How economic growth in India reduced poverty and the lessons for other developing countries, New York: Public Affairs 2013.

Drèze, Jean und Amartya Sen: An uncertain glory: India and its contradictions, London: Allen Lane 2013.