"Die Agrarkrise in Südafrika erfordert radikale Lösungen"

Dieses Interview ist Teil unseres Dossiers Südafrika: 25 Jahre nach dem Ende der Apartheid.

25 Jahre nach dem Ende der Apartheid ist die Aufgabe der Landreform immer noch nicht gelöst. Warum hat es bisher so wenige Fortschritte gegeben?

Das Versagen bei der Landreform ist vor allem auf die mangelnde Entschlossenheit auf Seiten des African National Congress (ANC) und seiner Regierung zurückzuführen. Dieser Mangel an politischem Willen erklärt sich aus der historischen Vernachlässigung der Landfrage durch den ANC und seine fehlende Bereitschaft, eine radikale und gründliche Analyse der politischen Ökonomie Südafrikas vorzunehmen. Im geschichtlichen Rückblick hat der ANC die Landfrage in Südafrika nur mangelhaft analysiert und theoretisch durchdrungen. Obwohl Südafrika die umfassendste Landenteignung der Welt hinter sich hat (93% des Grundbesitzes sind enteignet worden), richtete sich der Fokus des Anti-Apartheid-Kampfes des ANC auf die demokratischen Grundrechte. So wichtig das war, vernachlässigte es doch die Relevanz der Landreform in der Vision des ANC für ein Südafrika nach der Apartheid.

Erst 1993 verfasste der ANC ein aussagekräftiges Dokument zur Landreform. Zu dieser Zeit stand der ANC bereits unter dem politischen Einfluss der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds, die in den sich entwickelnden Ländern neoliberale Strukturanpassungsprogramme durchsetzten. Die Weltbank und der IWF spielten bei der wirtschaftspolitischen Ausrichtung des ANC in den 1990er Jahren eine Schlüsselrolle. Das fand seinen Höhepunkt in der makroökonomischen Politik von Wachstum, Beschäftigung und Umverteilung (Growth, Employment and Redistribution = GEAR) der ANC-Regierung 1996. Dieser neoliberale wirtschaftspolitische Rahmen stärkte im ANC das Widerstreben gegen eine systematische und strukturelle Transformation der südafrikanischen Wirtschaft. Eine radikale Umverteilung des Bodens wurde vom ANC als Widerspruch zur neuen politischen Stoßrichtung angesehen.

Doch schon vor der GEAR-Politik hatte sich der ANC in Übereinstimmung mit den Empfehlungen der Weltbank und des IWF 1994 für eine marktorientierte Landreformpolitik entschieden. Diese Empfehlungen wurden durch das dem ANC verbundene Land and Agricultural Policy Centre ebenso wie durch Forschungsarbeiten von IWF und Weltbank propagiert. Die marktorientierte Landreform schränkte die Rolle des Staates ein und überließ die Lösung der Bodenfrage den Launen des Marktes. Dies bedeutete, dass die ANC-Regierung auf dem freien Markt Land kaufte und danach neu verteilte. Dabei bevorzugte und schützte sie die Interessen bereitwilliger Käufer/innen auf Kosten der Landlosen. Diese Regierungspolitik gilt bis heute, aller radikalen Rhetorik zum Trotz.

Die marktorientierte Landreform hat bis heute nur 7% des landwirtschaftlichen Bodens neu verteilt. Die Reform hat die Vertreibung von mehr als zwei Millionen Landbewohner/innen seit 1994 nicht aufhalten können. Das sind mehr Menschen, als von der Landreform profitierten. Zum Vergleich: Die Zahlen kommen nah an die Vertreibungen von etwa drei Millionen Menschen zwischen 1960 und 1980 durch die Apartheid-Politik heran.

Weiterhin setzte GEAR eine Haushaltsdisziplin durch, die das Budget für die Landreform und die Landwirtschaft senkte. Das bedeutete, dass die entsprechenden staatlichen Institutionen niemals über ausreichende Mittel verfügten, um die Umverteilung des Bodens entschieden voranzutreiben. Noch heute sind die Budgets für Landreform und Landwirtschaft absolut unangemessen.

Die negativen Auswirkungen der marktorientierten Landreform wurden noch vertieft durch die Deregulierung und Liberalisierung des Agrarsektors, die die GEAR-Politik forderte. Diese Deregulierung und Liberalisierung schaffte Schutzzölle, Anreize für die landwirtschaftliche Produktion, Preiskontrollen und andere Fördermaßnahmen für die Landwirtschaft ab, die bei der Entwicklung der gewerblichen Landwirtschaft der weißen Bevölkerung eine zentrale Rolle gespielt haben. Diese Deregulierung und Liberalisierung setzte viele Menschen in der Landwirtschaft so unter Druck, dass die Zahl selbständiger Bauern und Bäuerinnen von 90 000 in den frühen 1990ern, auf heute weniger als 35 000 gesunken ist. Begleitet wurde dieser Prozess vom Verlust von mindestens 300 000 Jobs, da die Landwirt/innen Kosten minimieren und ohne staatliche Unterstützung auf den globalen Wettbewerb reagieren mussten. Heute hat Südafrika weltweit die zweitniedrigste Unterstützungsquote für landwirtschaftliche Produzent/innen.

Die oben genannte politische Ausrichtung wurden zudem durch den Absatz 25 der Verfassung erhärtet. Auch wenn dieser Absatz die Landreform fördert und Enteignungen gestattet, hat er doch zwei wesentliche Mängel. Der erste besteht darin, dass die Entschädigungen für Enteignungen einem gerichtlichen Verfahren unterworfen sind, was zwangsläufig zu Verzögerungen und zusätzlichen Kosten bei der Landreform führt. Der zweite Mangel ist das Stichdatum 19. Juni 1913 für die Entschädigung, obwohl der Land Act von 1913 nur kodifizierte, was durch koloniale Landenteignung bereits passiert war. Mit anderen Worten, das Stichdatum 1913 schließt Ansprüche auf Entschädigungen für Eigentumsrechte an Land aus, das vor 1913 verloren wurde.

Zu der politischen Ausrichtung und den Mängeln in der Verfassung kommt noch hinzu, dass der ANC sich als eine Regierung herausgestellt hat, die bereit ist, die Rechte der Armen für Interessen zu opfern, die sie als gewichtiger ansieht. Man kann das daran sehen, dass die ANC-Regierung es versäumt hat, eine Gesetzgebung zum Schutz derjenigen zu initiieren, deren Besitz oder Pacht bei der letzten Landzuteilung rechtlich nicht gesichert war. Dieses Versäumnis gilt trotz einer klaren verfassungsrechtlichen Auflage zu diesem Punkt. Statt eine solche Gesetzgebung einzuleiten, hat der ANC sich dafür entschieden, die ländlichen Gebiete in den früheren Homelands so zu nutzen, dass die Macht der traditionellen Autoritäten in einer Art und Weise gestärkt wird, die die Unsicherheit der Besitz- und Pachtverhältnisse fortschreibt.

In einem früheren Beitrag („Land redistribution in South Africa: pondering the solidarity economy alternative“) fordern Sie eine Landreform auf der Grundlage einer politökonomischen Transformation, die sich fundamental vom Neoliberalismus unterscheidet. Was meinen Sie damit?

Eine gelungene Landreform muss auf Grundlage einer transformativen politökonomischen Logik und in einem programmatischen Rahmen erfolgen, der sich von der neoliberalen Landwirtschafts- und Landreformpolitik der Regierung fundamental unterscheidet. Das erfordert eine Abkehr von den Prämissen im ANC und in der Regierungspolitik, dass kapitalistische Eigentumsverhältnisse auch nach einer umfassenden Neuverteilung bestehen bleiben sollten.

Technische und policy-Lösungen müssen ebenfalls entlang einer solchen anderen politökonomischen Logik gestaltet werden. Mit anderen Worten, die oben genannten Kernfragen sind vorrangig politischer und nicht technischer Natur. Eine eng gefasste, scheinbar „konkrete“ und rein „technische“ Vorgehensweise kann dahin führen, genau dieselbe politische Ökonomie zu verfestigen, die die betreffenden Probleme erst geschaffen hat. Vermutlich würde sie auch zu einer Unmenge wissenschaftlicher Artikel und Forschungsprojekten führen, die für die aktuelle Landverteilung und die erforderliche Veränderung des gesellschaftlichen Systems ohne jede Relevanz wären.

Mit anderen Worten, ohne einen grundlegend transformativen Ansatz wird eine maßgebliche Lösung der fundamentalen politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Probleme in der Praxis nicht möglich sein. Auf jeden Fall ist es ja so, dass der landwirtschaftliche Sektor systemische und strukturelle Krisen durchläuft, die in der öffentlichen Debatte oft ignoriert werden. Diese Agrarkrise erfordert radikale Lösungen, die wirklich an der Wurzel des Problems ansetzen.

Dieser von mir vorgeschlagene Ansatz schließt unbedingt den Aufbau neuer institutioneller Kapazitäten auf Seiten des Staates für eine wirksame Land- und Agrarreform ein, dazu bereichsspezifische Eingriffe in die landwirtschaftliche Wertschöpfungskette, einen förderlichen makroökonomischen politischen Rahmen und eine ausreichende steuerliche Förderung. All das erfordert spürbare Eingriffe in die unbegrenzte Macht privaten Kapitals, insbesondere die Zurückdrängung und Veränderung der Rolle des Marktes auf dem Land und bei der damit verbundenen landwirtschaftlichen Wertschöpfungskette. Darüber hinaus wird aber selbst die Verbindung von Strategie und konkreten Schritten für eine wirklich transformative Neuverteilung von Land ausreichen. Es bedarf auch eines grundsätzlichen Umdenkens bezogen auf die zentrale Bedeutung der Handlungskompetenz und Macht der Landlosen, der Macht und Aktion von unten sozusagen.  

Deshalb verbindet der wesentliche Ansatz für die Landreform in meinem Papier diese drei Faktoren: einen transformativen politischen Rahmen, wirkungsvolle politische Lösungen und den Druck der Massen. Dieser Ansatz für die Umverteilung des Landes ist der Ansatz einer Solidarwirtschaft (solidarity economy approach). Solidarwirtschaft zielt auf die Rekonstruktion der Gesellschaft, ein neues Nachdenken über Macht und darüber, wer auf welche Weise Macht innehält, zu wessen Nutzen und für welche Zwecke - anstatt die Neuverteilung des Bodens auf einen faden Prozess zu reduzieren, der sich mit technischen Fragen bezüglich der Bedeutung gesetzlicher Begriffe und technischen Möglichkeiten befasst, die diese Begriffe für die Gesellschaft haben könnten.

Wie kann ein solcher solidarwirtschaftlicher Ansatz konkret aussehen?

Die Hauptnutznießer der Landverteilung sollten Haushalte und Gemeinschaften sein, die dringend Land brauchen. Diese sind zu finden in den früheren Homelands, in den immer noch überwiegend weißen ländlichen Regionen, in den Elendsvierteln und in städtischen Regionen. Fasst man die Kategorie weit, schließt dies Arbeitslose, Farmarbeiter/innen (auch die seit 1994 vertriebenen), einkommenslose Landbewohner/innen, Kleinbauern und -bäuerinnen, Bewohner von Elendsvierteln, Townships und Stadtzentren ein. Das ist weit entfernt von einer Landreform, die das Eigentum an Land und die gewerbliche Landwirtschaft vom Erbe der Rassentrennung zu lösen versucht, um eine neue Elite Schwarzer Kapitalist/innen herauszubilden.

Bei der Neuverteilung von Land sollte außerdem eine Verknüpfung der für eine transformative Logik wichtigsten Faktoren unternommen werden. Dazu gehört historische Wiedergutmachung, die Sicherstellung eines gleichberechtigten Zugangs für Landlose, die Entballung der früheren Homelands und dicht besiedelter Zonen in den katastrophalen Schwarzen Siedlungen außerhalb der Homelands, die Auflösung riesiger Farmen, um die Entwicklung und das Wachstum kleinerer Höfe zu ermöglichen, die Neubestimmung von, dass Land ein als Gut für vielfältige Nutzung und die Wertschätzung des agroökologische Potentials des zu verteilenden Landes.

Hauptakteur beim Erwerb von Land sollte der Staat sein, und zwar durch Verknüpfung verschiedener Maßnahmen: Kauf, Enteignung, Schenkung, Abgabe von verfügbarem öffentlichen Land, Überprüfung aller Langzeitpachten von öffentlichem Land aus der Zeit der Apartheid (z. B. Verpachtungen von Gemeindegrundbesitz an private Farmen) und die Anerkennung von Landrechten an genutztem Land. Der Staat muss seine Funktion dabei vor allem in Abstimmung mit den möglichen Nutzer/innen und als Förderer ihrer Selbstorganisation erfüllen, muss Verhandlungen mit den gegenwärtigen Landeigentümer/innen führen, wo dies angebracht ist, und die Gerichte als letzte Instanz einbeziehen, und zwar nach klaren Kriterien, die in einem Verfassungszusatz zu benennen wären. Diese Kriterien müssten Gerichte ermächtigen, die Neuverteilung von Land anzuordnen. Insgesamt sollte der Landerwerb auf den Grundlagen einer Politik für die Armen, auf öffentlicher Teilhabe, Offenheit, Transparenz und Rechenschaftspflicht erfolgen.

Landumverteilung muss die Ausweitung, Konsolidierung und legale Anerkennung von Werten, Praktiken und Institutionen fördern, welche Gerechtigkeit, Wiedergutmachung demokratische Teilhabe sicherstellen und Sicherheit in der Landnutzung garantieren. Das Land muss zur Schaffung angemessener und nachhaltiger Lebensgrundlagen für alle genutzt werden. Im Sinne eines universalen öffentlichen Gutes muss das Land für das Gemeinwohl erhalten und vor Abwertung, Veräußerung und Kommodifizierung (heute und langfristig) bewahrt werden. In diesem Sinn müssen die ökologischen und gesellschaftlichen Funktionen von Land gesetzlich neu gefasst und geschützt werden.

Der Staat muss also auch in Bezug auf neu verteiltes Land und auf die damit verbundene Rechtslage gesetzliche Klarheit, Sicherheit und Schutz schaffen. Dazu gehören vorrangig die erneute Bestätigung, dass Land ein Gemeingut mit einem inhärenten gesellschaftlichen Wert ist, der Vorrang vor privatem Eigentum hat, sowie die Anerkennung diverser Formen des Landbesitzes über Eigentumsurkunden hinaus. Diese verschiedenen Formen des Landbesitzes müssen vor allem dem Schutz schwacher und verwundbarer Einzelner und Gemeinschaften dienen (wie etwa Frauen, Jugendliche, Landarbeiter/innen, einkommenslose Landbewohner/innen, Bewohner/innen von Elendsvierteln etc.).

Wie sehen die Beziehungen der südafrikanischen Frauen zum Land aus, und wird das in den laufenden Diskussionen reflektiert?

Die Frauen bilden die Mehrheit der Landlosen. Sie haben keine gesicherten Pacht- und Besitzverhältnisse. In den früheren Homelands stellten Frauen 59% der Bevölkerung in den ländlichen Regionen. In diesen Homelands haben die oft patriarchalischen traditionellen Autoritäten die fast unbegrenzte Entscheidungsgewalt bei der Landzuteilung. Im Großen und Ganzen haben sich die Debatten zur Landreform darüber ausgeschwiegen, wie die Neuverteilung des Landes gegendert und wie Frauen dabei den Vorrang haben müssten. Dort, wo Frauen Zugang zu Land und öffentlichen Gütern hatten, konnte man spürbare qualitative Verbesserungen bei den Existenzgrundlagen feststellen, die auf die von den Frauen getätigten Investitionen zurückzuführen sind.

Alles in allem, was sind die drängendsten Herausforderungen für Südafrika in den kommenden 25 Jahren?

Landneuverteilung, ländliche Entwicklung, Lebensmittelproduktion, Beschäftigung und ein fair gestalteter Übergang zu einer kohlenstoffarmen Wirtschaft sind für die nächsten 25 Jahre die dringlichsten Aufgaben. Ihre Lösung würde die Grundlage für stabile, sichere und angemessene Lebensgrundlagen für alle bilden sowie für ein stabiles politisches System. Ohne deutliche Veränderungen in diesen Bereichen wird die Ungleichheit und die Instabilität in Südafrika zunehmen. 

Dieses Interview ist Teil unseres Dossiers Südafrika: 25 Jahre nach dem Ende der Apartheid.