Was von der ASEAN zu erwarten ist: 2022 und darüber hinaus

Erstens: die wirtschaftliche Erholung von der Corona-Pandemie. Die Pandemie hat Millionen Familien in finanzielle Nöte gebracht, dazu geführt, dass viele Menschen Hunger leiden, die Anzahl der Schulabbrüche und die Arbeitslosigkeit erhöht, die Lücken im Ausbildungsbereich für Jugendliche vergrößert, den sozioökonomischen Druck auf Frauen verstärkt und Teile der Bevölkerung in extreme Armut getrieben. Die ASEAN bezeichnete das als eine Entwertung all dessen, was schon zur Erfüllung der Nachhaltigen Entwicklungsziele erreicht worden sei.

Zweitens: die Missachtung der territorialen Integrität, wodurch die Bemühungen um den Friedenserhalt im Südchinesischen Meer erschwert werden. Trotz der gemeinsamen Erklärung von ASEAN und China im November 2021 feuerte China aus einer Hyperschallwaffe eine Rakete über dem Südchinesischem Meer ab, griff innerhalb der Sonderwirtschaftszone der Philippinen nahe Anyungin Shoal zwei philippinische Versorgungsschiffe an und sandte eine diplomatische Note an Indonesien mit der Forderung, die indonesischen Öl- und Gasbohrungen im Seegebiet vor den Natuna-Inseln sofort einzustellen, da sie auf chinesischem Territorium stattfänden.

Drittens: die Bekanntgabe des trilateralen Militärbündnisses zwischen Australien, dem Vereinigten Königreich und den USA (AUKUS) sowie die US-amerikanische Weiterentwicklung ihrer indopazifischen Strategie (Free and Open Indo-Pacific) mit den sogenannten Quad-Ländern (USA, Australien, Indien und Japan) als ihrem Kern. Sowohl AUKUS als auch die indopazifische Strategie der USA werden von einigen Ländern als Unterminierung des Friedens und der Stabilität in der Region empfunden: Sie könnten zu Misstrauen unter den Nachbarstaaten führen, das Wettrüsten verstärken und die Länder auf eine militärische Reaktion einstimmen.

Viertens: der Bürgerkrieg in Myanmar beziehungsweise das, was die ASEAN als „Myanmar-Krise“ bezeichnet. Der im April 2021 auf einem ASEAN-Gipfel verabschiedete „Fünf-Punkte-Konsens“ ist zweifellos ins Stocken geraten. Mit der Fortsetzung der Gewalt verschlechtert sich die humanitäre Lage in Myanmar. Nachdem sich die USA und China darauf einigten, die Militärjunta Myanmars in der UN zu blockieren, fehlt es an einer legitimen Vertretung Myanmars, die von den Vereinten Nationen anerkannt wird.

Fünftens: der steigende Energiebedarf und die dringende Notwendigkeit, auf erschwingliche erneuerbare Energien umzustellen. Der Stromverbrauch in Südostasien wird sich Prognosen zufolge bis 2040 verdoppeln, wobei die jährliche Steigerung von fast 4 Prozent doppelt so hoch ist wie im Rest der Welt. Um diesen zunehmenden Bedarf nicht mit fossilen Brennstoffen decken zu müssen, ist eine Energiewende unabdingbar.

Sechstens: die „blaue Wirtschaft“. Dieser wird auf der Agenda der ASEAN Priorität eingeräumt und die Aufmerksamkeit richtet sich auf die Ozeane als Quelle wirtschaftlicher Ressourcen. Angesichts der Tatsache, dass dafür Investitionen im großen Stil, der Erwerb von Technologie und eine grenzübergreifende Zusammenarbeit notwendig sind, ist die Einführung und Umsetzung einer blauen Wirtschaft jedoch eine große Herausforderung.

Siebtens: eine grüne Wirtschaft, um zu den Nachhaltigen Entwicklungszielen beizutragen. Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) bestärkt die ASEAN darin, eine Umweltpolitik zu verfolgen, mit der grüne Arbeitsplätze geschaffen werden. Dazu müssen die Entwicklungsplanung mit einem ökologischen Umbau einhergehen, die Notwendigkeit sektorenspezifischer Strategien erkannt und die Ausbildungs- und Qualifizierungsmaßnahmen angepasst werden.

Und achtens: die effektive Umsetzung des multinationalen Handelsabkommens im pazifischen Raum, der sogenannten Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP). Dieses Abkommen soll die Zentralität der ASEAN im regionalen Handel bestärken. Zudem soll RCEP für Investitionen sorgen und den Online-Handel, geistiges Eigentum, klein- und mittelständische Unternehmen, den Wettbewerb sowie die wirtschaftliche und technische Zusammenarbeit und das öffentliche Beschaffungswesen fördern und ausbauen.

In ihrer Rhetorik zeigt sich die ASEAN optimistisch. Als ASEAN-Vorsitzender hat Kambodscha das Motto ausgegeben: ASEAN A.C.T.: Addressing Challenges Together (Probleme gemeinsam angehen). Der kambodschanische Ministerpräsident Hun Sen nannte drei Wünsche für 2022: eine Verbesserung der Situation in Myanmar, die Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit der ASEAN-10 und die Einigung auf einen Verhaltenskodex im Südchinesischen Meer. Indonesien, das 2023 den Vorsitz der ASEAN übernehmen wird, sprach von der Notwendigkeit, die Anstrengungen mit internationalen Foren zu bündeln – beispielsweise mit der G20 (Gruppe der Zwanzig), deren Vorsitz Indonesien 2022 innehat, und der Asiatisch-Pazifischen Wirtschaftsgemeinschaft APEC, deren Vorsitz Thailand 2022 innehat. In ihrer jährlichen Presseerklärung rief die die indonesische Außenministerin Retno Marsudi die ASEAN dazu auf, ihre Einheit und zentrale Stellung zu stärken, um die Krise in Myanmar zu überwinden. In Bezug auf die blaue und grüne Wirtschaft sowie das Energiewesen verweist Indonesien auf den ASEAN Outlook on the Indo-Pacific als Rahmen für weitere Gespräche und Programme zu diesen Themen.

Was ist von der ASEAN 2022 und darüber hinaus zu erwarten? Angesichts der vielfältigen Ideen, der drängenden Probleme und der Verschärfung des Wettbewerbs zwischen den größten Wirtschaftsmächten der Welt, ist dies eine sehr wichtige Frage. Im Folgenden werden zwei Aspekt der ASEAN detaillierter erörtert: die Institutionalisierung von Normen und Standards in der ASEAN sowie der neue Multilateralismus.

Die Institutionalisierung von Normen und Standards

In der ASEAN gilt ein besonderes Modell für die zwischenstaatliche Zusammenarbeit unter Nachbarländern. Dieses Modell erfordert bei jeder Entscheidung den Konsens aller zehn Mitgliedstaaten (sowohl bei technischen, bei Haushalts- als auch bei inhaltlichen Fragen), einen gleichhohen Finanzbeitrag von jedem Mitgliedsland in den ASEAN-Haushalt für gemeinsame Maßnahmen. Erwünscht ist zudem nicht nur eine umsichtige Haltung beim Vorbringen neuer Ideen, um das Prinzip der Nichteinmischung sowie die territoriale Integrität und nationale Identität eines jeden Mitgliedstaates zu wahren, sondern auch Freundlichkeit, wenn neue Ideen oder Unstimmigkeiten angesprochen werden. Eine informelle Herangehensweise, Vorschläge schon vor einem formalen Treffen in Umlauf zu bringen, funktioniert manchmal, aber nicht immer. Ein offizielles Treffen kann Stunden, Tage oder gar Monate dauern. Es ist schon hin und wieder vorgekommen, dass ein Mitgliedstaat das ASEAN-Sekretariat aus nichtgenannten Gründen ersuchte, seine Statements in vorhergehenden Sitzungen aus dem Protokoll zu streichen.

Das entspricht sehr wohl der Kultur der Zusammenarbeit in der ASEAN. Um zu einer Einigung zu kommen, ist in den Verhandlungen eine Menge Geschick und Flexibilität erforderlich, um die anderen Mitgliedstaaten zu informieren, zu überzeugen und zur Zustimmung zu drängen. Die Dialogpartner der ASEAN passen sich dieser Kultur an. Es gibt Dialogpartner, die einen jährlichen Austausch mit bestimmten ASEAN-Organen suchen, während sich andere auf Fördermaßnahmen konzentrieren. Die Vereinten Nationen ernennen eine Vertretung, die in regelmäßigem Kontakt mit Ländervertretungen verschiedener sektoraler Gremien steht. Es gibt ASEAN-Organe, wie die zwischenstaatliche Kommission für Menschenrechte (ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights, AICHR), die auch für ein zivilgesellschaftliches Engagement offen sind. Aber der Grad dieser Offenheit hängt vom Thema und den Vorlieben der jeweils amtierenden Landesvertretungen ab. Eine Sensibilität für persönliche Beziehungen und Vorlieben ist in der ASEAN genauso wichtig wie die Einhaltung der Standardprotokolle.

Deshalb werden auch die brisanten Themen mit derselben Gangart und Kultur behandelt wie andere Probleme. Der einzige Unterschied ist die Dynamik während der Konferenzen. Gemeinsame Erklärungen der Regierungschefs sind der Schlüssel, um auf die Prioritätenliste gesetzt zu werden. Dafür könnte sich auch die Unterstützung des oder der Vorsitzenden von Treffen auf Ministerialebene als hilfreich erweisen. Aber in der Regel veröffentlicht die ASEAN lediglich eine lange Liste von Maßnahmen, einschließlich der daran Beteiligten, des gemeinsamen Nenners und was sonst noch erforderlich ist.

Wer den ASEAN-Vorsitz hält, hat das Vorrecht, bei allen ASEAN-Treffen einen gewissen Fokus oder Ansatz festzulegen. Beispielsweis begann Ministerpräsident Hun Sen den kambodschanischen Vorsitz mit einem Besuch bei General Min Aung Hlaing in Naypyitaw, der Hauptstadt Myanmars. Begleitet wurde er von Prak Sokhonn, dem stellvertretenden Ministerpräsidenten Kambodschas, der kurz zuvor zum Sondergesandten der ASEAN für Myanmar ernannt worden war. Trotz Widerspruchs von anderen Mitgliedstaaten war Hun Sen auch entschlossen, den vom Militär ernannten Außenminister Myanmars zum Außenministertreffen der ASEAN einzuladen. Letztlich wurde das Treffen verschoben.

Institutionell gesehen wird es in der ASEAN 2022 kaum Raum für Meinungen geben, die von denen des ASEAN-Vorsitzes abweichen. Sollte es Kambodscha gelingen, Konsens über ein gemeinsames Kommuniqué herzustellen, wird das wahrscheinlich darauf zurückzuführen sein, dass andere Länder viele Kompromisse eingingen, um auf einen gemeinsamen Nenner zu kommen. Probleme im Zusammenhang mit China werden während des ASEAN-Vorsitzes von Kambodscha eher geringfügig sein, da China ein wichtiger Investor und politischer Verbündeter von Kambodscha ist. Es ist damit zu rechnen, dass alle Fragen bezüglich eines Wirtschaftsaufschwungs, der blauen oder grünen Wirtschaft, der RCEP, des Energiebedarfs und der Energiewende an Treffen hochrangiger Regierungsvertretungen oder Arbeitsgruppen übergeben werden. Zudem ist auch zu erwarten, dass die Treffen zwischen der ASEAN und der G20 oder APEC nicht über eine rhetorische Ebene hinausgehen.

Wenn der ASEAN-Vorsitz 2023 auf Indonesien übergeht, könnte sich das ändern. Von Indonesien wird erwartet, auf verschiedenen Ebenen Konzepte, Programme und Maßnahmen in die Wege zu leiten, um auf die Prioritätenliste einzugehen oder auf dringende Probleme zu reagieren. Institutionell hängt der Raum für konkretes Handeln jedoch davon ab, inwieweit es Indonesien in den Verhandlungen gelingt, die anderen Mitgliedstaaten und Dialogpartner zu informieren, zu überzeugen und zur Zustimmung zu drängen. Bei vielen der brisanten Themen sind beträchtliche Finanzinvestitionen erforderlich, die von den Mitgliedstaaten der ASEAN unter den coronabedingten wirtschaftlichen Einbrüchen nur schwerlich aufzubringen sind. Sollte der Bürgerkrieg in Myanmar noch weitergehen, wird es jedwedem Konsens der ASEAN an Legitimität fehlen – es sei denn, Indonesien trifft die mutige Entscheidung, den Begriff „Konsens“ unter zwingenden Umständen neu zu definieren. Schließlich ist es kein Geheimnis, dass schon seit 2017 darüber diskutiert wird, die Charta der ASEAN zu überarbeiten und zu aktualisieren.

Der neue Multilateralismus

Was sich als Störfaktor für die normale Arbeitsweise der ASEAN erweisen könnte, ist der Druck von außen. Das Kräftespiel im Südchinesischen Meer hängt davon ab, wie China auf das AUKUS-Bündnis und die USA reagiert. Die ASEAN wird möglicherweise einen Verhaltenskodex erstellen und auf die Einhaltung des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (UNCLOS) und des Vertrags über Freundschaft und Zusammenarbeit in Südostasien (TAC) pochen, aber China folgt – unabhängig von der Forderung der ASEAN – unter militärischem und wirtschaftlichem Druck vonseiten der USA, Australiens und Großbritanniens seinem eigenen politischen Kalkül. Und auch die EU-Länder verharren nicht in Untätigkeit. Die EU-Delegationen tagen und diskutieren vielleicht mit der ASEAN und geben zu bestimmten Normen gemeinsame Erklärungen ab, aber auch die EU hat ein Interesse, in ihrem eigenen Tempo und mit ihren eigenen Inhalten auf China, die USA, Australien und Großbritannien zu reagieren.

Die ASEAN wird sich vielleicht darum bemühen, den Druck anderer Länder einzuschränken, indem es diese an die Verhandlungstische bringt, aber der heutige Multilateralismus hat sich verändert. Einige nennen es Multilateralismus 2.0 und meinen damit die neue Realität, dass internationale Zusammenarbeit zu einem Zwang geworden ist, auch wenn die Beteiligung an der globalen Ordnungspolitik es den Staaten ermöglicht, ihre eigene Souveränität zu bewahren. Andere sind der Meinung, Multilateralismus ändere sich mit der Herausbildung eines Netzwerkdenkens und dem Übergang von einem geschlossenen zu einem offenen System. Wieder andere weisen auf ein institutionelles Ausbalancieren zwischen großen Staaten unter hoher strategischer Ungewissheit und starker wirtschaftlicher Interdependenz hin.

Ohne ein neues Etikett schaffen zu müssen, kann man kühne Schlüsse ziehen, was sich am Multilateralismus geändert hat und wie sich das auch auf die ASEAN auswirkt. Man muss sich bewusst machen, dass der heutige Multilateralismus auf verschiedene Annahmen über den Multilateralismus, wie wir ihn bisher kannten, zurückzuführen ist. In der Vergangenheit sind wir immer davon ausgegangen, dass sich Länder, die multilateral zusammenarbeiten, dies aufgrund eines gemeinsamen Interesses tun. Heute kommen Länder aufgrund unterschiedlicher – oder gar gegenläufiger und widerstreitender – Interessen zusammen. Warum? Weil die gegenseitige Konfrontation und die Einbeziehung ganzer Stakeholder-Gruppen eines Landes in eine Konfrontation mit anderen Ländern ein hohes Risiko für die Wirtschaft darstellen. In einer Zeit, in der alles zu einer Ware gemacht werden kann, um daraus höhere Profite zu schlagen, wird es zu einer zielführenden Strategie, an Konferenzen und Dialogen teilzunehmen und sich in Geduld zu üben. Treffen und Gespräche werden zu einem Vehikel der Informationsgewinnung, um in folgenden politischen Verhandlungsrunden und bei Geschäftsabschlüssen mehr Druck ausüben zu können. Somit besteht das zweite Unterscheidungsmerkmal des heutigen Multilateralismus darin, dass die Offenheit in einem multilateralen Forum tatsächlich ein negatives Ergebnis haben kann. Die Öffnung des (nationalen) Selbst in einem multilateralen Forum könnte Schwachstellen enthüllen.

Unter den neuen multilateralen Gegebenheiten fällt der ASEAN vielleicht auch weiterhin eine wichtige Rolle als Plattform für Gespräche und Treffen zu. Die Frage ist nur: Werden diese Treffen die Mitgliedstaaten enger zusammenbringen oder weiter spalten? Lassen die ASEAN-Konferenzen genug Raum für die Diskussion darüber, was die Mitgliedstaaten und vor allem die an den Rand der Gesellschaft gedrängte arme Bevölkerung brauchen? Wird auf den ASEAN-Konferenzen versucht, die Meinungsverschiedenheiten der Mitgliedsländer beizulegen und ihre unterschiedlichen Sichtweisen miteinander zu versöhnen? Über diese Fragen müssen sich die politischen Führungen in der ASEAN Gedanken machen und entsprechend handeln.

Die in diesem Artikel geäußerten Ansichten sind nicht notwendigerweise die der Heinrich-Böll-Stiftung.