Zehn Dinge, die du jetzt über CO2-Bepreisung wissen musst

Listicle

Laut Klimaschutzgesetz muss Deutschland bis 2045 klimaneutral sein. Die Treibhausgasemissionen müssen schnell und im großen Maßstab sinken. Dafür müssen verschiedene Hebel gleichzeitig in Bewegung gesetzt werden. Kaum ein anderes Klimaschutz-Instrument hat in den vergangenen Monaten die öffentliche Debatte so sehr geprägt wie das der CO2-Bepreisung. Dabei ging es meistens um den Aufschlag auf Kraftstoffe und Heizstoffe, der zum 1. Januar 2021 eingeführt worden ist. Der europäische Emissionshandel (EU-ETS) für den Stromsektor und Teile der Industrie und des Flugverkehrs stand nicht im Mittelpunkt des Interesses. Dieses Listicle beantwortet zehn wichtige Fragen zur CO2-Bepreisung.

CO2-Emissionen
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Die Treibhausgasemissionen müssen in der EU schnell sinken.

1. Welche Rolle spielt CO2-Bepreisung im Klimaschutz-Mix?

CO2-Bepreisung ist ein notwendiges, aber nicht hinreichendes Instrument für mehr Klimaschutz. Wirksame Klimaschutz-Politik ist ein Mix aus ordnungsrechtlichen Instrumenten, gezielter Förderung und ökonomischen Anreizen. Welche Rolle CO2-Bepreisung bei der Emissionsminderung spielt, kommt auf den Sektor. Im Stromsektor sind relativ niedrige CO2-Preise ein Anreiz, CO2 zu vermeiden. Im Gebäude- und Verkehrsbereich würden erst sehr viel höhere Preise eine Signalwirkung haben. Die Rolle der CO2-Bepreisung ergibt sich nicht nur aus der Anreizperspektive. Wichtig ist auch, was mit den Erlösen gemacht. Insofern kann man sich CO2-Bepreisung als ein Nehmen und Geben vorstellen. Bei der Rückverteilung muss man darauf achten, dass erstens wirtschaftliche und soziale Härten ausgeglichen werden und zweitens, dass die Erlöse dem Klimaschutz zugutekommen.

Organigramm - Ordnungspolitische Instrumente

2. Welche Ideen und Grundannahmen stehen hinter der CO2-Bepreisung?

Erstens: Der Preis ist ein Anreiz CO2 zu vermeiden, weil Menschen versuchen diese Kosten zu sparen. Zweitens: Wer CO2 emittiert, soll auch die Folgeschäden dafür bezahlen und nicht auf die Allgemeinheit abwälzen dürfen. Bei dem ersten Punkt wird theoretisch davon ausgegangen, dass Menschen immer so handeln, dass sie einen möglichst großen Nutzen davon haben. Natürlich müsste der CO2-Preis ausreichend hoch sein, um eine Lenkungswirkung zu haben (zum notwendigen Preisniveau s. nächster Absatz) Bei dem zweiten Punkt wird davon ausgegangen, dass die Kosten umweltschädlichen Verhaltens, also zum Beispiel die sozialen Kosten durch Klimawandelereignisse, den Verursacher:innen angelastet werden soll.  In der Fachsprache heißt das: „Die Schadenskosten werden internalisiert“. Das Gegenteil davon ist, wenn Schadenskosten externalisiert werden. Externalisierte Kosten werden von einem Produzenten verursacht, aber von der Gesamtgesellschaft getragen. Das Verursacherprinzip wird ausgehebelt.

3. Wie hoch müssten die CO2-Preise sein, um eine Lenkungswirkung zu haben?

Hier kommt es auf das aktuelle Energiepreisumfeld, den Sektor und den Zeithorizont an. An welchen Punkt ein Brennstoffwechsel zukünftig stattfindet, kann also nur vorsichtig geschätzt werden. Die Werte in den folgenden Aussagen sind also auch nicht in Stein gemeißelt. Im Stromsektor können bis 2030 CO2-Preise in Höhe von 40 bis 60 Euro pro Tonne (€/t) CO2 zu Emissionsminderungen führen. Bei 50–60 €/t CO2 wären auch neue, also effizientere Braunkohlekraftwerke nicht mehr profitabel. Für den Gebäudebereich könnte ein CO2-Preisaufschlag zwischen 100 und 180 €/t CO2 (bis 2030) einen Brennstoffwechsel bewirken. Die Spanne ist breit, weil es hier stark darauf kommt wie die Energiesteuern auf Heizstoffe gestaltet werden. Für Kraftstoffe müssten bis 2030 mindestens 150 €/t CO2 zusätzlich zu den bestehenden Kraftstoffsteuern gezahlt werden. Das Thema des Preisniveaus wird in dieser Studie auf S.30ff. vertieft.

4. Warum müssten die Preisaufschläge je nach Sektor unterschiedlich hoch sein?

Im Strom-, Verkehrs- und Gebäudebereichen gibt es unterschiedliche CO2-Vermeidungskosten, und Preissensitivitäten. Vermeidungskosten sind der Preis, den ein Verursacher von CO2-Emissionen zahlen muss, um diese CO2-Emissionen zu vermeiden. Ein Stromerzeuger kann zum Beispiel relativ günstig von Kohle auf Erneuerbare Energien umstellen. Es gibt schon viele Erneuerbare-Anlagen und er kann die gleichen Netze nutzen. Das muss nicht alles neu gebaut werden. Die Vermeidungskosten sind gering. Die Preissensitivität bezeichnet das Gewicht, das eine Kundin dem Preis des Produktes bei ihrer Kaufentscheidung beimisst. Im Stromsektor gibt es eine hohe Preissensitivität der Nachfrage, insbesondere bei Großkunden. Das heißt, schon ein relative niedriger CO2-Preis könnte hier bewirken, dass diese ihre Nachfrage ändern. Im Verkehrsbereich und Gebäudebereich liegen die Vermeidungskosten höher, weil der Brennstoffwechsel etwas komplexer ist. Etwa, wenn in einem Haus ein Gas-Brennwertkessel gegen eine elektrische Wärmepumpe getauscht wird.

5. Wie funktioniert der nationale Emissionshandel nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG)?

Der nationale Emissionshandel bewirkt einen Preisaufschlag auf Heiz- und Kraftstoffe. Die Inverkehrbringer der Brennstoffe müssen für jede Tonne CO2, die bei der Verbrennung von freigesetzt werden kann, ein Emissionszertifikat abgegeben. Die Bepreisung setzt bei Unternehmen an, die Kraft- und Heizstoffe herstellen. Diese Unternehmen werden „Inverkehrbringer“ genannt. Die Inverkehrbringer zahlen auf die Brenn- und Kraftstoffe einen festgelegten Aufschlag. Die Bepreisung setzt bei den Inverkehrbringern an, nicht bei den Verbraucher:innen. Der Grund dafür ist einleuchtend: Die Verbraucher:innen sind Millionen von Unternehmen und Haushalten, die etwa Heizungsanlagen und Autos nutzen. Die Emissionen an „jedem Schornstein“ und „jedem Auspuff“ zu erfassen, ist kaum möglich. Die Inverkehrbringer sind leichter zu erfassen. Das sind alle Unternehmen, die auch Energiesteuer zahlen. Die Bezeichnung Emissionshandel für das nationale CO2-Bepreisungsinstrument für Verkehr und Wärme ist eigentlich irreführend, da es sich mindestens bis 2026 um ein Preissteuerungsmodell (ähnlich einer Steuer) handelt.

Der Preisentwicklungspfad für den nationalen Emissionshandel (eigene Darstellung, nach Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt 2020, S. 10)
Der Preisentwicklungspfad für den nationalen Emissionshandel (eigene Darstellung, nach Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt 2020, S. 10)

6. Was ist der Europäische Emissionshandel?

Der Europäische Emissionshandel gilt seit 2005 für große Anlagen aus dem Energie- und Industriebereich, zum Beispiel Zement- und Kalkherstellung, chemische Industrie und Metallherstellung. Der Europäische Emissionshandel deckt aktuell etwa 40 Prozent der Gesamtemissionen in der EU ab und etwa 45 der Gesamtemissionen in Deutschland. Seit 2012 ist auch der innereuropäische Flugverkehr auf verschiedene Arten in den Emissionshandel einbezogen. Die Gesamtmenge („Cap“) der Emissionen bzw. Zertifikate, die in einem bestimmten Zeitraum (Handelsperiode) zur Verfügung stehen, wird politisch vorgegeben. Im Gegensatz zum nationalen Emissionshandel handelt es sich beim EU-ETS um ein Mengensteuerungsmodell.

7. Was sind die Unterschiede zwischen europäischem und nationalem Emissionshandel?

Der grundlegende Unterschied besteht in den bepreisten Sektoren und dem Steuerungsprinzip: Der EU-ETS steuert die CO2-Mengen, nationale Emissionshandel steuert den CO2-Preis.

Tabelle: Preissteuerung / Mengensteuerung
Eigene Darstellung, Stefanie Groll

Ein technischer Unterschied zwischen europäischem und nationalem Emissionshandel ist, dass beim nationalen Emissionshandel das Inverkehrbringen von fossilen Brennstoffen bepreist wird.

Regelungskonzepte des Emmissionshandels: Die Darstellung zeigt, bei welchen Akteuren die CO2-Bepreisung ansetzt.
Die Darstellung zeigt, bei welchen Akteuren die CO2-Bepreisung ansetzt. (German Emissions Trading Authority (DEHSt) at the German Environment Agency 2015, S. 5).

8. Wie hoch sind die Erlöse aus der CO2-Bepreisung in Deutschland?

Die Erlöse aus dem nationalen und europäischen Emissionshandel werden sich im Zeitraum 2020 bis 2023 auf insgesamt 51 Milliarden Euro belaufen. Die Erlöse stammen

  • 31 Milliarden aus dem nationalen Emissionshandel
  • 12 Milliarden aus dem europäischen Emissionshandel
  • 8 Milliarden Rücklagen, also Versteigerungserlöse aus dem europäischen Emissionshandel aus früheren Jahren, sind.

Die Erlöse kommen in den Energie- und Klimafonds und werden von da aus zurück verteilt. Der Energie- und Klimafonds ist ein so genanntes Sondervermögen des Bundes, also nicht Teil des Haushalts. Hier finden Sie eine Analyse der Ausgabenschwerpunkte, Erlöse und Verteilungswirkung der CO2-Bepreisung (Stand Juli 2020).

Ein Säulendiagramm: 2020 bis 2023 - Einnahmen Energie- und Klimafonds (in Mio. Euro)
Die Erlöse aus der nationalen CO2-.Bepreisung sollen deutlich ansteigen (Knopf 2020).

9. Gibt es auf europäischer Ebene auch einen CO2-Preis für Verkehr und Wärme?

Bisher noch nicht. Allerdings hat die Europäische Kommission im Juli 2021 vorgeschlagen, ab 2026 einen Emissionshandel für Verkehr und Gebäude auf europäischer Ebene einzuführen. Wie beim deutschen nationalen Emissionshandel nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) würden in diesem „neuen EU-ETS“ die Inverkehrbringer der Brennstoffe erfasst (Upstream-Ansatz).

Über einen Klima-Sozialfonds („Social Climate Fund“) sollen die Erlöse zurückverteilt werden. Im Gespräch sind zielgruppenspezifische Kompensationsmaßnahmen und besondere Fördermaßnahmen. Die EU Kommission sagt, dass der neu zu schaffende Emissionshandel andere Instrumente ergänzen soll, also – zumindest vorerst - nicht das Leitinstrument für Klimaschutz in Verkehr und Wärme soll. Die Sektoren Gebäude und Verkehr machen je 35 und 22 Prozent der Emissionen der EU aus. Wie, wann und ob überhaupt ein „neuer EU-ETS“ eingeführt wird, wird sich in den nächsten ein bis anderthalb Jahren herauskristallisieren. Es wird darauf ankommen, einen Mechanismus zu finden, der die sozioökonomischen Diskrepanzen zwischen Europäer:innen in Ost und West und Süd und Nord nicht verschärft.

10. Welche CO2-Bepreisungsformen gibt es in anderen Regionen?

CO2-Bepreisung liegt im Trend und ist in über 60 Systemen auf multinationaler, nationaler und regionaler Ebene geplant bzw. implementiert. Das Preisniveau ist in den meisten Fällen zu niedrig. Also zu niedrig als dass über den Preisanreiz Emissionen in dem Maße gemindert würden, dass sie der Einhaltung der Pariser Klimaziele genüge täten. Hier ist also noch viel Luft nach oben,- und Raum für ordnungsrechtliche und Anreizinstrumente. Aufmerksamkeit verdient auch, dass private Akteure sich für „freiwillige CO2-Märkte“ einsetzen.

Weltkarte: Geplante und bereits eingeführte Bepreisungssysteme (World Bank 2020) mit farblicher Kennzeichnungen
Geplante und bereits eingeführte Bepreisungssysteme (World Bank 2020)


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