Vertragslandwirtschaft in Myanmar: Theoretisch vielversprechend, praktisch meist ausbeuterisch

Seit der Unabhängigkeit Myanmars 1948 ist der Staat der alleinige Landeigentümer, der Bauern und Bäuerinnen enteignen und ihnen nicht übertragbare Bewirtschaftungsrechte gewähren kann. Gemäß den Gesetzesvorschriften in Myanmar ist ein Landerwerb nur möglich, sofern die Regierung entscheidet, dass dies im öffentlichen Interesse liegt. Die ursprünglichen Eigentümer und Eigentümerinnen müssen im Gegenzug vollumfänglich entschädigt werden. Diese uneingeschränkte Macht des Staats über Grund und Boden hat bereits zu mehreren Fällen von Land Grabbing geführt.

Ende der 1990er Jahre begann der Staat im Zuge seiner Förderung eines wachstumsorientierten Landwirtschaftsmodells, Land meist privaten Investoren zuzuweisen. Dabei wurden weder landwirtschaftliche Karten aktualisiert noch wurde eine Volkszählung durchgeführt – die Politiker ignorierten schlichtweg die Tatsache, dass es nur wenige landwirtschaftlich ungenutzte Flächen gab. Mehr als zwei Millionen Hektar Land, das die Militärregierung als „Niemandsland“ klassifizierte, wurden privaten Agrar-Unternehmen zugeteilt. In Wirklichkeit handelte es sich hierbei jedoch um gemeinschaftlich genutzte Flächen, die von Kleinbauern und -bäuerinnen und Familien ethnischer Minderheiten seit Jahrzehnten bewirtschaftet wurden.

Über Besitzurkunden über die von ihnen bewirtschafteten Flächen verfügten sie daher nicht. Folglich waren viele der bewirtschafteten Flächen nicht offiziell eingetragen und konnten für einen geringen Preis an landwirtschaftliche Unternehmen veräußert werden. Tausende Bauern und Bäuerinnen wurden wegen großer Landwirtschaftsprojekte – die bis zu 20.000 Hektar umfassten – von dem Land vertrieben.

Unternehmen praktizieren verdecktes Land Grabbing

Diese Form des Land Grabbing erfolgte häufig unter dem Deckmantel der Vertragslandwirtschaft. Seit 2005 akquiriert die burmesische Regierung damit massive Investitionen aus China, Thailand, Bangladesch und Kuwait. So haben thailändische Unternehmen einen formellen Vertrag über die Bewirtschaftung von ca. 58.000 Hektar Land entlang der thailändisch-burmesischen Grenze abgeschlossen. Der Grundidee der Vertragslandwirtschaft entspricht dieser Ausverkauf hingegen nicht.

Ursprünglich versteht man unter dem Begriff der Vertragslandwirschaft, die Vereinbarung zwischen Kaufenden und Bewirtschaftenden über die Bedingungen für die Erzeugung und Vermarktung eines bestimmten landwirtschaftlichen Produkts. Dabei verpflichtet sich der Bauer bzw. die Bäuerin üblicherweise, innerhalb einer festgelegten Zeit eine bestimmte Menge eines Produkts in einer vom Käufer gewünschten Qualität zu erzeugen. Im Gegenzug verpflichtet sich der Kaufende, das Produkt abzunehmen und in manchen Fällen auch, gewisse Leistungen beim Produktionsprozess zu erbringen, wie die Bereitstellung landwirtschaftlicher Geräte, die Vorbereitung des Bodens oder technische Hilfe beim Anbau. Im Idealfall profitieren beide Parteien von einem solchen Vertrag: Den Bauern und Bäuerinnen wird die Abnahme zu einem sicheren Preis garantiert und die kaufende Partei erhält eine vereinbarte Menge, die festgelegte Qualitätsstandards erfüllt.

In Myanmar jedoch ist eine solche Win-Win-Situation für bäuerliche Betriebe und Familien eher die Ausnahme als die Regel. Vielmehr wurde der Begriff Vertragslandwirtschaft häufig missbraucht, um Enteignungen zu legitimieren. Nur in wenigen Fällen haben die Unternehmen, die laut burmesischem Gesetz erforderliche Entschädigung angeboten – und das hauptsächlich, um ihr Image aufzupolieren oder die vorherigen Landeigentümer zu besänftigen. Als der Max Myanmar Group of Companies vorgeworfen wurde, die lokale Bevölkerung zu betrügen, erklärte das Unternehmen, es habe 50 Bauern, die knapp 160 Hektar Land besaßen, 50.000 Kyat pro Hektar angeboten. 

Oder anders gesagt: Das Unternehmen bezahlte 2009 für einen Hektar Land in der Nähe von Yangon weniger als 50 US-Dollar. Gerecht ist dies sicherlich nicht, sondern das absolute Minimum. Andere Unternehmen kamen noch nicht mal dieser Minimalentschädigung nach und ignorierten Forderungen nach einer angemessenen Abfindung von vornherein. Den Bäuerinnen und Bauern blieb somit keine andere Wahl, als ihr Schicksal zu akzeptieren und das zu nehmen, was ihnen angeboten wurde.

Bevor U Thein Sein 2011 an die Macht kam, hatte die lokale Bevölkerung ihre Eigentumsansprüche nicht geltend machen können, da kritische Stimmen unter der Militärregierung konsequent unterdrückt worden waren. Als Myanmar sich politisch öffnete, konnten die Menschen endlich ihrer Unzufriedenheit öffentlich Ausdruck verleihen. Vorwürfe des Land Grabbing wurden lauter, als soziale und wirtschaftliche Reformen es den Menschen in der Landwirtschaft ermöglichten, gegen die Konfiszierung von Grund und Boden zu klagen. Die lang unterdrückten Spannungen entluden sich und Bauernverbände und Bodenrechtsreformer nutzten die offiziellen Kanäle, um Gerechtigkeit einzufordern. 2012 richtete das Parlament sogar einen Ausschuss für Landkonfiszierungen ein.

Kein Ende der Konflikte durch Reformen

Ungeachtet der negativen Erfahrungen genießt die Vertragslandwirtschaft weiterhin höchste Priorität in der Politik Myanmars. Die Regierung arbeitet schon seit längerem mit Institutionen wie der OECD an der Formulierung eines Rahmens für ausländische Direktinvestitionen in Form von Vertragslandwirtschaft. Im September 2016 hat sie eine Ergänzung des Investitionsgesetzes von Myanmar  genehmigt, die es Investierenden ermöglicht, die ursprüngliche Bodenpachtdauer von 50 Jahren um zweimal weitere zehn Jahre zu verlängern. Darüber hinaus können ausländische Investierende die Bauern und Bäuerinnen nun direkt selber ansprechen, wenn sie an einer gemeinschaftlichen Nutzung des Landes interessiert sind. Das neue Bodengesetz ermöglicht es ihnen auch, ihre Besitzurkunden zur Aufnahme von Hypotheken einzusetzen, ihr Land zu verkaufen oder es als Erbe zu übertragen. Dies trägt wesentlich dazu bei, Eigentumsrechte über ihr Land zu sichern. Auch die ausländischen Unternehmen begrüßen die Neuerungen, da diese Vorschriften für alle Beteiligten mehr Klarheit schaffen.

Auch wenn der neue Rechtsrahmen den Weg für echte Vertragslandwirtschaft in Myanmar ebnet, ist davon auszugehen, dass die Bodenkonflikte weiter andauern werden. Das Investitionsgesetz von Myanmar mag zwar ausländische Investitionen fördern, es sieht aber keinen Mechanismus vor, der die Rechtmäßigkeit und Fairness der Verträge zwischen Bevölkerung und Unternehmen sicherstellt. Es beinhaltet nach wie vor zu viele Schlupflöcher, die die Interessen der Bauern und Bäuerinnen unterminieren und es fraglich erscheinen lassen, ob die Verhandlungsmacht zwischen den Vertragsparteien ausgeglichen ist. Das bestehende Bodengesetz erkennt außerdem die Gewohnheitsrechte der in der Landwirtschaft tätigen Menschen, die nicht über einen Eigentumstitel verfügen oder die Gemeinschaftsland bewirtschaften, weiterhin nicht ausreichend an. Davon sind unverhältnismäßig viele ethnische Minderheiten betroffen, die die so genannten shifting cultivation, eine Art Wanderfeldbau, betreiben.

Laut Si Thu von der lokalen Landrechtsorganisation Land in Our Hand  „erfolgt Land Grabbing nicht mehr durch das Roden von Land, so wie das in der Vergangenheit der Fall war. Heute tappen die Bauern und Bäuerinnen in die Bodenpreisfalle“. Viele nutzen ihr Land jetzt als Sicherheit für Kredite von Maklern. Die hohen Zinsen bergen jedoch insbesondere für arme Familien die Gefahr der chronischen Verschuldung. Häufig sind die Bäuerinnen und Bauern gezwungen, ihr Land gegen Bargeld zu verkaufen. Clevere Unternehmen wissen das und nutzen die Situation aus. So müssen laut Kevin Woods, Wissenschaftler an der Berkeley University, „arme Bäuerinnen und Bauern häufig ihr Land verkaufen, insbesondere dann, wenn es unklar ist, ob sie ihr Land unter Zwang veräußern dürfen oder nicht. In Myanmar gibt es keine Regeln, die den Verkauf unter Zwang verhindern. Das ist sehr beängstigend“.

Unter den bestehenden Verhältnissen profitieren vor allem diejenigen Bauern und Bäuerinnen von der Vertragslandwirtschaft, die bereits über ein gewisses Maß an finanziellen Ressourcen verfügen. Bei den anderen steigert die strukturelle Verwundbarkeit die Gefahr der höheren Verschuldung. Aus dieser Schuldenfalle hat sich in manchen Regionen, etwa in der eher Dry Zone im Herzen von Myanmar und im Shan-Staat, ein semifeudales System entwickelt. Laut einer kürzlich erstellten Studie der Michigan University sind zwischen 30 und 50 Prozent der Bevölkerung Myanmars ohne Land. Diese Zahl wird voraussichtlich weiter steigen, wenn das aktuelle Geschäftsmodell in der Landwirtschaft weitergeführt wird.

Das Potenzial der Vertragslandwirtschaft

Bisher war die Vertragslandwirtschaft nur begrenzt erfolgreich. Aufgrund von Naturkatastrophen, Preisfluktuation und Klimawandel konnten die Bauern und Bäuerinnen die vertraglich festgelegten Produktionsziele zu den vorgesehenen Zeitpunkten weder qualitativ noch quantitativ erreichen. Auch die Unternehmen erfüllten häufig ihre vertraglichen Pflichten, etwa die Bereitstellung von Technik, Düngemitteln oder hochwertigem Saatgut, nicht. Dennoch birgt die Vertragslandwirtschaft Potential, sofern sie korrekt durchgeführt und die lokale Bevölkerung nicht der Gefahr einer Enteignung ausgesetzt wird.

Eins der wenigen ermutigenden Beispiele ist die Gründung der Myanmar Agribusiness Public Corporation (MAPCO) im Jahr 2012. Das Unternehmen plant langfristige Geschäftsbeziehungen mit den Bauern und Bäuerinnen, wobei es sowohl technischen als auch finanziellen Input liefert. MAPCO garantiert die Abnahme einer bestimmten Reismenge zu einem fairen Preis, was die Transaktionskosten für beide Parteien senkt.

Darüber hinaus hat die vertragliche Sicherheit weitere kleinteilige vertragslandwirtschaftliche Projekte in Form von Partnerschaften zwischen ländlichen Nichtregierungsorganisationen, lokaler Bevölkerung, die in der Landwirtschaft tätig ist, und Unternehmen hervorgebracht. Dies zeigt, dass gutes Marketing und eine gute Finanzstrategie sowie garantierte und faire Abnahmepreise Unternehmen durchaus zu einem nachhaltigen Lebensunterhalt von kleinbäuerlichen Familien und Betrieben beitragen können.
Vertragslandwirtschaft kann nur dann in ganz Myanmar ein Erfolg werden, wenn die Regierung ihre Politik widerruft, die zu geringer Produktivität und chronisch hoher Verschuldung der Bauern und Bäuerinnen geführt hat.

Gefordert sind makroökonomische Stabilität, eine geeignete Infrastruktur, die auch die kleinbäuerlichen Einheiten erreicht, und ein Rechtsrahmen, der endlich das gemeinschaftliche Eigentum an Grund und Boden anerkennt, so wie es von Bauern und Bäuerinnen ethnischer Minderheiten praktiziert wird. Zudem ist der begrenzte Zugang zu qualitativ hochwertiger Forschung und technischer Hilfe ein wesentlicher Faktor, der zur mangelnden Produktivität der Landwirtschaft in Myanmar beiträgt. Die Vorgängerregierungen haben zwar oft von der Förderung der landwirtschaftlichen Bildung gesprochen. Ihren Worten folgten aber allzu selten Taten. Während in Thailand in den letzten vier Jahrzehnten fast in jeder Provinz landwirtschaftliche Hochschulen und Ausbildungszentren entstanden sind, wurde in Myanmar seit der Unabhängigkeit 1948 gerade einmal eine landwirtschaftliche Hochschule eingerichtet.

Öffnet die Regierung der National League for Democracy (NLD) den Agrarkonzernen weiterhin Tür und Tor für die Vertragslandwirtschaft, muss sie gleichzeitig die genannten grundlegenden Reformen umsetzen und ein Umfeld schaffen, das den Bauern und Bäuerinnen eine faire Chance gibt. Kurz: Solange die strukturelle Verwundbarkeit der Bauern und Bäuerinnen nicht politisch gelöst wird, werden sie in Myanmar nicht von der Vertragslandwirtschaft profitieren und ihr Potenzial wird eine leere Versprechung bleiben.

Mehr zum Thema finden Sie in der aktuellen Ausgabe unseres Magazins Perspectives Asia: Politics of Food.