Seit Januar 2013 vergeht kaum eine Woche, in der man nicht mit der Unterschriftensammlung für die Europäische Bürgerinitiative (EBI) „Right2Water“ bzw. „Wasser und sanitäre Grundversorgung sind ein Menschenrecht! Wasser ist ein öffentliches Gut und keine Handelsware!“ in irgendeiner Form in Kontakt kommt. Omnipräsent über Medien, Emailverteiler, Straßenstände in Fußgängerzonen, Flyer auf Stadtfesten, u. ä. und schließlich erfolgreich, denn erstmals ist es mit "Right2Water" gelungen, die notwendige Anzahl an Unterschriften für die Einreichung einer EBI zusammenzutragen. Bei näherer Betrachtung aber legt der Erfolg von "Right2Water" vor allem eines offen: Die Einreichung einer EBI gleicht einem Hürdenlauf, den zu gewinnen der einfache Bürger kaum zu hoffen wagen kann.
Die erste Hürde: Bildung eines Bürgerausschusses
Die erste Hürde ist die Bildung eines Bürgerausschusses, dessen Zusammensetzung sehr spezifischen Anforderungen unterliegt. „Dieser muss aus mindestens sieben EU-Bürgerinnen und -Bürgern bestehen, die in mindestens sieben verschiedenen Mitgliedstaaten ansässig sind.“ Kennen Sie sieben Personen, die in sieben verschiedenen Mitgliedstaaten ansässig sind? Kennen Sie sie so gut, dass Sie sich mit ihnen wegen eines gemeinsamen Anliegens zusammenschließen und einen Bürgerausschuss gründen würden? Vermutlich nicht.
Eine spezifische Form von geographischer Repräsentativität mag für eine europäische Bürgerinitiative durchaus plausibel und sinnvoll erscheinen. Die Bildung eines Bürgerausschusses bleibt unter diesen Bedingungen aber bildungsnahen Schichten mit guten Fremdsprachenkenntnissen und Internetzugang vorbehalten, die aufgrund ihres internationalen Bildungsverlaufs und/oder ihres beruflichen Werdegangs transnational vernetzt sind. Vor allem europäischen Nichtregierungsorganisationen, mit denen Bürgerausschussmitglieder durch ihr privates und/oder berufliches Engagement verbunden sind. Zwar unterstreicht die Europäische Kommission auf ihrer Homepage, dass Bürgerinitiativen nicht von Organisationen geleitet werden können, Organisationen dürfen aber Initiativen fördern oder unterstützen, „sofern dies vollkommen transparent erfolgt.“ Tatsächlich basiert der Erfolg der EBI "Right2Water" im Wesentlichen darauf, dass sie von europäischen Nichtregierungsorganisationen und Gewerkschaften – offen, transparent und professionell – getragen wird.
Die zweite Hürde: Vorbereitung und Werbung für Unterzeichner/innen
Die zweite große Hürde der EBI stellen die vorbereitenden und begleitenden Maßnahmen der Unterschriftensammlung dar. Um die Unterschriftensammlung erfolgreich durchführen zu können, sind verschiedene Aufgaben zu bewältigen:
- Eine Internetseite der EBI muss erstellt und regelmäßig aktualisiert werden.
- Die EBI und die Internetseite müssen in möglichst viele Sprachen übersetzt werden.
- Die Bevölkerung muss – direkt oder indirekt (Medien) – über die EBI informiert werden.
Wesentlich ist die mediale Verbreitung einer Europäischen Bürgerinitiative, denn nur wenn die Bürgerschaft von einer EBI Kenntnis hat, können sie diese auch unterstützen. Damit das Instrument EBI in der Praxis nicht nur Bürgern/innen aus bildungsnahen Schichten offensteht, sondern auch aus ressourcenschwachen (Rand-)Gruppen und ihnen den Zugang zum europäischen Politikprozess ermöglicht, werden die viel diskutierten kostenlose Bereitstellung von Serverkapazitäten und die technische Möglichkeit zur elektronischen Unterschriftensammlung nicht ausreichen. Gerade das Medium Internet-Homepage bietet die Möglichkeit, sich den Bürgern zu präsentieren und erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass Bürger sich an einer EBI beteiligen. Zudem ist die EBI-Homepage ein wichtiges Mittel zur Herstellung von Transparenz. Wenn sich die Bürgerausschüsse nicht klar und offen auf ihren Internetseiten präsentieren, die Namen der Initiatoren nicht mit weiteren Informationen wie etwa der Organisationszugehörigkeit oder einer kurzen Vita ergänzt werden und das Anliegen der EBI-Initiatoren nicht über den Gesetzestext hinaus weiter ausgeführt wird, bleibt die Basis der Initiative intransparent. Nur in Ausnahmefällen werden Bürger ein Dokument unterschreiben, dessen Autorenschaft unklar ist. Hier wäre sicherlich die kostenlose Bereitstellung von mehrsprachigen Eingabemasken für die Erstellung einer EBI-Homepage, deren Nutzung selbstverständlich freiwillig bleiben muss, hilfreich, um einem breiteren Kreis die Initiierung und Durchführung einer EBI zu ermöglichen.
Die dritte Hürde: die Unterschriftensammlung selbst
Die dritte große Hürde schließlich ist die Unterschriftensammlung selbst: „Eine Bürgerinitiative muss von mindestens einer Million EU-Bürgerinnen und Bürger[n] aus mindestens 7 der 27 Mitgliedstaaten unterstützt werden. In jedem dieser 7 Mitgliedstaaten ist eine Mindestanzahl von Unterstützern erforderlich.“
Die jeweilige Mindestanzahl aus jedem einzelnen Mitgliedsstaat ist gleichfalls aufgelistet und sollte „der Anzahl der im jeweiligen Mitgliedstaat gewählten Mitglieder des Europäischen Parlaments, multipliziert mit 750, entsprechen.“ Das bedeutet für ein großes Land wie Deutschland zum Beispiel 74.250 Unterschriften, für ein kleines Land wie Estland, Luxemburg oder Malta 4500 Unterschriften. Zudem muss die Sammlung von einer Millionen Unterschriften innerhalb eines Jahres abgeschlossen sein.
Die Durchführung der Unterschriftensammlung im vorgegebenen Zeitrahmen nach festgelegtem Zählschlüssel erfordert ein erhebliches Maß an Organisations- und Kommunikationsstrukturen, denn Unterschriften müssen auf Papier und/oder elektronisch gesammelt werden, wobei mit der Kombination beider Sammelarten, wie "Right2Water" zeigt, die Erfolgswahrscheinlichkeit steigt. Die Unterschriftensammlung auf Papier ist extrem aufwendig und erfordert erhebliche Personenressourcen und das Engagement von „EBI-Aktivisten“, denn jemand muss mit der realen Liste in der Hand die Unterschriften persönlich einsammeln. Die elektronische Unterschriftensammlung ist zunächst eher eine technische Herausforderung, die – einmal bewältigt – weitgehend unproblematisch sein sollte, aber sie ist nach bisherigen Erfahrungen mitnichten eine sichere Erfolgsstrategie. Elektronische soziale Netzwerke wie Facebook, Google+ und Twitter ermöglichen zwar die schnelle Kommunikation und somit vielleicht auch die schnellere Information derjenigen Bevölkerungsteile, die solche Netzwerke nutzen. Aber aufgrund der hohen allgemeinen Informationsdichte ist keineswegs sichergestellt, dass die Informationsverbreitung zu einer spezifischen EBI über elektronische soziale Netzwerke auch zu einer Resonanz in Form einer aktiven Beteiligung an (elektronischen) Unterschriftenaktionen führt.
Die EBI – ein Instrument für die organisierte Zivilgesellschaft
Der Erfolg der EBI "Right2Water" mit ihren spezifischen Charakteristika, aber auch das Profil der Initiatoren bisheriger EBI, die Präsentation der einzelnen Bürgerinitiativen im Internet und die Zahl der abgebrochenen oder zurückgezogenen Initiativen [1] machen ein Dilemma dieses direktdemokratischen Instruments der Bürgerbeteiligung deutlich: „Einfache Bürger“ können die Vorgaben des Instruments kaum erfüllen. Gelingt die Bildung eines Bürgerausschusses mit Mitgliedern in sieben EU-Mitgliedstaaten, so bleiben immer noch schwer zu nehmende Hürden wie der Zugang zu Ressourcen für einen gemeinsamen mehrsprachigen Internetauftritt, der Zugang zu den Medien, und die elektronische oder schriftliche Unterschriftensammlung selbst. Die hohen organisatorisch-technischen Ansprüche, die ein erhebliches Maß an Professionalität bei der Vorbereitung und Durchführung einer EBI erfordern, werden viele EU-Bürger (und sub-nationale und nationale Organisationen) schon im Vorfeld abschrecken oder später bei der Unterschriftensammlung scheitern lassen. In der Regel werden wohl eher privilegierte EU-Bürger mit engen Kontakten zur „organisierten Zivilgesellschaft“, also zu Nichtregierungsorganisationen, diese Hürden nehmen können. Dies allerdings – so ein kleiner Trost – schließt dies nicht aus, dass Interessen ressourcenschwächerer, gar benachteiligter oder bildungsferner Gruppen durch eine Europäische Bürgerinitiative „in Anwaltschaft“ repräsentiert werden. Auch die von europäischen Nichtregierungsorganisationen und Gewerkschaften unterstützte EBI "Right2Water" vertritt mit der Forderung nach einer funktionierende Wasser- und Abwasserwirtschaft als existenzsichernde öffentliche Dienstleistung ein Anliegen, von dem am Ende alle EU-Bürger profitieren dürften. Allerdings ist nach der Vorlage der Initiative bei der Kommission noch eine letzte Hürde zu nehmen, die vermutlich von heftigen Lobbyingaktivitäten der Gegner und Befürworter begleitet werden wird: Die Annahme des EBI-Vorschlags und seine Umsetzung in europäisches Recht.
[1] Von den 27 EBI-Vorschlägen, die im ersten Jahr der EBI bei der Kommission zur Registrierung eingereicht wurden, wurden acht aus formalen Gründen abgelehnt. Eine EBI wurde zurückgezogen, weil die Organisatoren mit dem Prozess unzufrieden waren, und eine EBI wurde zurückgezogen, weil sie aus Sicht der Initiatoren durch die politische Entwicklung überholt war. Zudem wurden drei EBI aus taktischen Gründen zurückgezogen, um einen Neustart der 12-Monatsfrist zu erhalten. Die Kommission gewährte neun EBI eine Fristverlängerung für die Unterschriftensammlung bis 1.11.2014 als Ausgleich für die technischen Probleme in der Anfangsphase, fünf weitere Initiativen sind seit Dezember 2012 bis zum einjährigen Jubiläum des neuen Instruments Ende April 2013 hinzu gekommen.
