Auf der Jahrestagung von Weltbank und IWF auf Bali wurde ein neuer Bericht vorgestellt, der darlegt, wie Public Private Partnerships (PPPs) auf der ganzen Welt zwar die öffentlichen Kassen leer geräumt haben aber nicht im öffentlichen Interesse funktionieren. Der Bericht mit dem Titel "History RePPPeated: Warum öffentlich-private Partnerschaften kein Erfolgsmodell sind" stellt 10 Fallstudien zusammen und zeigt, wie und warum jedes PPP-Projekt weder ein gutes Preis-Leistungsverhältnis, noch Transparenz und/oder humane Infrastrukturprojekte bereitgestellt hat.
Oktober 2018 • Eine Studie koordiniert von Eurodad | In Zusammenarbeit mit der Heinrich-Böll-Stiftung e. V.
» Die gesamte Studie kann hier heruntergeladen werden (PDF).
Zusammenfassung
Zunehmend wird dafür geworben, die Finanzierungsprobleme bei der Verwirklichung der Ziele für die nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDG) durch öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) zu lösen. Im globalen Norden und im globalen Süden werden ÖPP genutzt, um wirtschaftliche Infrastruktur wie Eisenbahnverbindungen, Straßen, Flughäfen und Häfen zu bauen und zentrale Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge wie Gesundheit, Bildung, Wasser- und Stromversorgung zu erbringen.
Die Einbindung der Privatwirtschaft in die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen ist kein neues Phänomen, aber gegenwärtig ist das politische Interesse an ÖPP als einer wichtigen Möglichkeit, privates Kapital zu mobilisieren, besonders groß. Geberländer und Finanzinstitute wie die Weltbankgruppe (WBG) und andere multilaterale Entwicklungsbanken (MEB) werben dafür, die einzelstaatlichen Regelwerke so zu ändern, dass ÖPP möglich werden, und unterstützen ÖPP-Vorhaben durch Beratung und finanzielle Förderung.
In den Entwicklungsländern steigt die Summe der Investitionen in ÖPP seit 2004 rasant an. Seit 2012 verläuft diese Entwicklung zwar unstet, doch die MEB machen sich weiterhin dafür stark, in Schwellen- und Niedrigeinkommensländern private Finanzierungsmodelle zu nutzen – zum Beispiel mit dem „Cascade“-Ansatz der WBG, bei dem die private Finanzierung Vorrang hat vor der Finanzierung aus öffentlichen Mitteln oder aus konzessionären Krediten (also Krediten, die zu Vorzugsbedingungen gewährt werden). Dies zeugt von einem zunehmend entschlossenen Bemühen, die Risiken so zu reduzieren, dass private Investoren sich engagieren.
Viele Projekte werden als ÖPP vergeben, um Budgetzwänge zu umgehen und dafür zu sorgen, dass die fiskalischen Kosten erst zu einem späteren Zeitpunkt zu Buche schlagen. Mit bestimmten Buchführungspraktiken können Staaten die Projektkosten und die mit einem Projekt verbundenen Eventualverbindlichkeiten aus ihrer Bilanz „ausklammern“. So entstehen jedoch unverhältnismäßig hohe Risiken für den Fiskus. Die aktuellen Sparmaßnahmen und strikte politische Vorgaben, die Haushaltsdefizite niedrig zu halten, sind ein weiterer unsinniger Anreiz für ÖPP.
Dieser Bericht untersucht in einer eingehenden faktengestützten Analyse die Auswirkungen von 10 ÖPP-Projekten in Industrie- und Entwicklungsländern in vier Kontinenten. Die 10 Fallstudien stützen sich auf Recherchen, die zivilgesellschaftliche Experten in den vergangenen Jahren getätigt haben. Sie wurden von Autoren verfasst, die häufig mit den von den Projekten betroffenen Gruppen oder im Umfeld dieser Gruppen arbeiten.
Die untersuchten Projektländer sind: Kolumbien, Frankreich, Indien, Indonesien, Lesotho, Liberia, Peru, Spanien und Schweden. Dabei werden die folgenden Sektoren behandelt: Bildung, Energie, Gesundheitsversorgung, Verkehr, Wasser- und Abwasserversorgung.
Die 10 geschilderten Fälle machen auf anschauliche Weise deutlich, welche Probleme bei ÖPP häufig auftreten. Sie werfen damit die Frage auf, ob ÖPP zu Ergebnissen führen können, die im Interesse des Gemeinwohls liegen.
Dabei stellten wir Folgendes fest:
Alle 10 Projekte waren mit hohen Kosten für die öffentliche Hand und übermäßigen Risiken für den öffentlichen Sektor verbunden und wurden damit zu einer schweren Belastung für die Bürgerinnen und Bürger. Das Queen Mamohato Hospital in Lesotho zum Beispiel hat erhebliche negative und nicht kalkulierbare finanzielle Folgen für die öffentlichen Haushalte. Nach neuesten Zahlen ist das jährliche ÖPP-Entgelt, das der Staat zu zahlen hat, doppelt so hoch wie die Summe, den die Regierung von Lesotho und die Weltbank (WB) als Projektberater zu Beginn der Vertragslaufzeit als bezahlbar eingestuft und genehmigt hatten. Grund für den Kostenanstieg ist unter anderem ein unzweckmäßiges Finanzmodell, das einen zu hohen jährlichen Inflationsfaktor für das ÖPP-Entgelt ansetzt und das Kreditausfallrisiko übermäßig erhöht. Die Baukosten des Krankenhauses Nya Karolinska Solna (NKS) in Schweden explodierten von 1,4 auf 2,4 Milliarden Euro, zudem leidet das Projekt an technischen Mängeln. Inzwischen wird der Bau als „teuerstes Krankenhaus der Welt“ bezeichnet.
Bei allen untersuchten ÖPP waren die Risiken für den Staat größer als für die beteiligten Privatunternehmen, weil bei Problemen oder Fehlentwicklungen der Staat einspringen und die Kosten übernehmen musste. Ein aussagekräftiges Beispiel ist der Fall Jakarta Water in Indonesien: Hier entstanden dem öffentlichen Wasserversorgungsunternehmen PAM Jaya durch zwei ÖPP-Verträge erhebliche Verluste. 2011 bezifferte PAM Jaya das Minus auf 18 Millionen USD. Schätzungen zufolge dürften sich die Verluste im weiteren Verlauf auf 2,4 Milliarden USD summieren, wenn die Kooperationsvereinbarung wie geplant bis zu ihrem Auslaufen im Jahr 2022 fortbesteht.
Fünf der 10 untersuchten ÖPP hatten negative Folgen für ärmere Bevölkerungsgruppen und verschärften die Kluft zwischen Reich und Arm. In Lesotho fehlte durch die steigenden Kosten und die starre Kostenstruktur beim ÖPP-finanzierten Queen Mamohato Hospital das Geld für nötige Investitionen in die primäre und sekundäre Gesundheitsversorgung im ländlichen Raum, in dem drei Viertel der Bevölkerung leben und der mit steigenden Sterblichkeitsraten zu kämpfen hat. Seit in Jakarta ein privater Betreiber (Jakarta Water) die Wasserversorgung übernommen hat, sind die Monatsrechnungen für die Verbraucher drastisch gestiegen und für viele arme Familien nicht mehr bezahlbar. Viele Bewohner behelfen sich mit Grundwasser aus Gemeinschaftsbrunnen oder müssen Wasser in Benzinkanistern kaufen, das mitunter ein halbes Tageseinkommen kosten kann.
Drei der untersuchten ÖPP hatten gravierende soziale und ökologische Auswirkungen. Diese Auswirkungen waren zum Teil auf schlechte Planung und mangelnde Wahrnehmung der Sorgfaltspflicht zurückzuführen. Bei dem Kohlekraftwerksprojekt unweit der Küstenstadt Mundra im indischen Bundesstaat Gujarat zum Beispiel wurde von Anfang an in gravierender Weise gegen soziale und ökologische Standards verstoßen. Aufgrund unzulänglicher Folgenabschätzungen verschlechterte sich die Wasserqualität und die Fischbestände wurden dezimiert; Luftverschmutzung führte zu spürbaren Folgen für die öffentliche Gesundheit; Angelplätze waren nicht mehr zugänglich, und Fischer wurden zwangsumgesiedelt. Auch für Frauen wirkte sich das Projekt nachteilig aus: Vor allem Mädchen waren gezwungen, den Schulbesuch aufzugeben und stattdessen durch körperliche und häusliche Arbeit ihr Überleben zu sichern. Das ÖPP-Projekt, mit dem die Schiffbarkeit des Río Magdalena in Kolumbien verbessert werden sollte, war schlecht geplant. Zwar wurde nie mit der baulichen Umsetzung begonnen – das Vorhaben scheiterte, nachdem das betreffende Unternehmen die nötigen Mittel nicht zusammenbringen konnte –, aber schon die Vorarbeiten verursachten Umweltschäden im Fluss selbst und in seinem Umfeld.
Bei neun der zehn Projekte mangelte es and Transparenzund/oder es gab keine Konsultationen mit betroffenen Gemeinwesen und mangelhafte demokratische Rechenschaftspflicht. Angesichts der Risiken, die der Staat mit einem ÖPP-Vertrag übernimmt, ist es nicht hinnehmbar, dass die Einzelheiten solcher Verträge nicht öffentlich gemacht werden. In der indischen Stadt Khadwa zum Beispiel wurde eine ÖPP für die kommunale Wasserversorgung auf den Weg gebracht – die Bevölkerung wurde vier Jahre nicht darüber informiert, was sie eigentlich erwartet. Innerhalb von 30 Tagen legten über 10.000 Haushalte Beschwerde gegen das Projekt ein – und das in einer Stadt, in der es überhaupt nur 15.000 reguläre Hauswasseranschlüsse gibt. In Liberia gliederte die Regierung ihre öffentlichen Vor- und Grundschulen per Outsourcing an die Firma Bridge International Academies Ltd (BIA) aus. Dabei gab es weder ein Wettbewerbsverfahren noch ordnungsgemäße Konsultationen, und allgemein mangelte es an Transparenz.
Alle untersuchten Fälle zeigen, dass ÖPP schwer auszuhandeln und zu verwirklichen sind und der Staat besondere Kapazitäten braucht, um – auch bei Nachverhandlungen – das Interesse des Gemeinwohls durchzusetzen. In Peru wurde bei Nachverhandlungen über den ÖPP-finanzierten Bau eines neuen Flughafens in Chichero die gesamte Finanzierungsstruktur des Projekts über den Haufen geworfen. Nach einem schonungslosen Bericht des Obersten Rechnungshofs über den wirtschaftlichen Schaden für den Staat musste die peruanische Regierung unter dem Eindruck der landesweiten Empörung den Vertrag schließlich im nationalen Interesse auflösen. Der Bau eines Justizgebäudes in Paris erwies sich als dermaßen komplex, kostspielig und kontrovers, dass die neue französische Justizministerin beschloss, sich mit ihrem Ministerium nie wieder auf eine ÖPP einzulassen.
Drei der untersuchten ÖPP-Verträge mussten wegen offenkundiger Verfahrensfehler aufgelöst werden, weil zum Beispiel versäumt wurde, durch eine ordnungsgemäße Wahrnehmung der Sorgfaltspflicht die möglichen Auswirkungen des Vorhabens zu untersuchen. Das CastorProjekt – gefeiert als Spaniens größter OffshoreGasspeicher – wurde gestoppt, nachdem durch das Einpumpen von Gas in diesen Speicher über 1.000 Erdbeben verursacht worden waren. Auch wenn es nie in Betrieb genommen wurde, kostete das Castor-Projekt die öffentliche Hand 3,28 Milliarden Euro, die nun durch höhere Gasrechnungen hereingeholt werden müssen.
Die ZGO, die diese Studie gemeinschaftlich erstellt haben, formulieren die folgenden Empfehlungen an die Adresse der Weltbankgruppe, des Internationalen Währungsfonds (IWF) und anderer öffentlich-rechtlicher Entwicklungsbanken sowie an die Regierungen wohlhabender Länder, die in diesen Institutionen eine führende Rolle spielen:
Das aggressive Werben und die offensiven Anreize für ÖPP als Modell für die Finanzierung sozialer und wirtschaftlicher Infrastruktur müssen eingestellt und die finanziellen und sonstigen Risiken, die mit ÖPP verbunden sind, öffentlich zur Kenntnis genommen werden.
Öffentliche Auftraggeber müssen dabei unterstützt werden, die beste Finanzierungsmöglichkeit für die Versorgung mit sozialer und wirtschaftlicher Infrastruktur zu finden, die verantwortungsvoll, transparent, ökologisch und finanzpolitisch nachhaltig sein und den menschenrechtlichen Verpflichtungen der Länder gerecht wird. Die Finanzierung aus Steuermitteln muss Priorität haben und gegebenenfalls durch langfristige externe und inländische, konzessionäre und nichtkonzessionäre Finanzierungen ergänzt werden.
Bei Beginn großer Infrastruktur- oder Dienstleistungsprojekte muss eine verantwortungsvolle und demokratische Regierungsführung sichergestellt werden. Hierfür sollten fundierte Konsultationen durchgeführt, die Zivilgesellschaft breit einbezogen werden und die Teilhabe lokaler Gemeinwesen, Gewerkschaften und anderer Interessenträger sicher gestellt werden. Das Recht auf freie Einwilligung nach vorhergehender fundierter Information muss ebenso gewährleistet werden wie der Entschädigungsanspruch aller betroffenen Gemeinwesen. Die Rechte betroffener Bevölkerungsgruppen müssen berücksichtigt werden.
Strenge Transparenzstandards müssen durchgesetzt werden, insbesondere mit Blick auf die Abrechnung öffentlicher Mittel – der Auftragswert des ÖPP-Projekts und seine langfristigen haushaltspolitischen Auswirkungen müssen in der öffentlichen Haushaltsplanung berücksichtigt werden. Verträge und Forstschrittsberichte sozialer und wirtschaftlicher Infrastrukturprojekte sollten unaufgefordert öffentlich gemacht werden. Das öffentliche Interesse hat einen höheren Stellenwert als wirtschaftliche Interessen.
Wir appellieren dringend an all jene, denen Gerechtigkeit, Gleichbehandlung, Nachhaltigkeit und Menschenrechte ein wichtiges Anliegen sind, der Ausbreitung von ÖPP entgegenzutreten und sich dafür stark zu machen, dass Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge qualitativ hochwertig erbracht, öffentlich finanziert und demokratisch kontrolliert werden und wirksamer Rechenschaftspflicht unterliegen. Dies ist eine entscheidende Voraussetzung für das Wohl unseres Gemeinwesens und unserer Gesellschaften.
Aus dem Englischen von Andreas Bredenfeld
» französische Version
» englische Version
» spanische Version
Um das mit dem Bericht verknüpfte Video anzusehen, klicken Sie bitte hier.