Wirtschaft und Menschenrechte - Eine Mammutaufgabe

Das Thema Wirtschaft und Menschenrechte hat in den vergangenen Jahren enorm an Bedeutung gewonnen. Durch den Prozess der Globalisierung sind in vielen Industriebereichen und Sektoren lange und häufig komplexe Lieferketten entstanden. Unternehmen kaufen ganze Komponenten von Herstellern aus anderen Ländern, die ihrerseits Zulieferer haben. Viele Produktions- und Verarbeitungsschritte, die früher im Land getätigt wurden, werden durch Einkäufe mit zum Teil langen Lieferketten in andere Länder verlagert. Dadurch steigen die Risiken, dass Unternehmen unter problematischen Bedingungen produzieren.

Wirtschaftliches Handeln kann sich in vielen Bereichen auf die Menschenrechte auswirken – sowohl auf die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen wie auf die bürgerlich politischen Menschenrechte. Erwerben beispielsweise Unternehmen Land – für Agrarinvestitionen, ­Bauvorhaben oder die Förderung von Ressourcen im Tagebergbau –, werden häufig gleich mehrere Menschenrechte verletzt. Bewohner oder Eigentümer werden zwangsumgesiedelt, ohne dafür ausreichend entschädigt zu werden, verlieren das Land, das sie ernährt, oder auch ihre Wohnung. Medikamententests können das Recht auf Gesundheit beeinträchtigen, Wirtschaftsprojekte rauben den Menschen das Trinkwasser oder verschmutzen die Reservoirs so stark, dass es nicht mehr getrunken werden kann.

Was die Rechte in der Arbeit betrifft: Auch hier ist die Liste der Kritikpunkte an Unternehmen lang. Man denke beispielsweise an die Arbeitsbedingungen in der Textil- und Bekleidungsindustrie in Bangladesh, an die IT-Produktion in China oder an die ausbeuterischen Arbeitsverhältnisse und den Menschenhandel auch in Deutschland: Werkvertrags-, Entsende- und Leiharbeit können missbraucht werden, um aus festen Angestellten selbstständige Mitarbeiter/innen zu machen – ohne Anspruch auf tarifvertragliche Leistungen. Das kommt immer wieder vor, zum Beispiel im Baugewerbe, in der Landwirtschaft, in der Gastronomie, bei häuslichen Dienstleistungen und in der Pflege; auch im Reinigungsgewerbe oder der Lebensmittelindustrie wie zum Beispiel in Schlachthöfen.

Die Kontrolle der Risiken entlang der Lieferkette ist eine besondere Herausforderung

Bürgerlich und politische Menschenrechte sind betroffen, wenn Sicherheitskräfte von Firmen an der Grenze vom Firmengelände Personen bedrohen, verletzen oder erschießen; wenn eine Firma mit einer Militärdiktatur eng kooperiert, Daten weitergibt und daraufhin Gewerkschaftler eingesperrt werden oder verschwinden; wenn Datenschutztechnologien von Firmen an autoritäre Länder verkauft oder Waffen exportiert werden. Das Recht auf Schutz der Privatsphäre wird verletzt, wenn Mitarbeitende überwacht werden, das Recht auf Freizügigkeit, wenn etwa Wanderarbeitenden die Pässe entzogen werden, wie derzeit beim Bau der WM-Stadien in Katar.

Für Unternehmen mit eigenen Produk­tionsstätten in anderen Ländern ist es noch vergleichsweise leicht, Standards einzuhalten und Risiken zu kennen. Doch auch hier gibt es einige Probleme, besonders, wenn die Menschenrechtssituation in diesen Ländern generell schwierig ist. Unternehmen müssen sich fragen, wie sie mit autoritären Regimen kooperieren wollen, wie sie reagieren, wenn zum Beispiel Gewerkschaftsrechte nicht gewährt werden. Für Unternehmen, die Zulieferprodukte einkaufen, ist es deutlich schwieriger, alle Risiken entlang ihrer Lieferkette zu analysieren – also die Arbeitsbedingungen in Zulieferbetrieben zu kennen und zu kontrollieren, dafür zu sorgen, dass Arbeitssicherheit gewährleistet ist oder dass beim Abbau von Rohstoffen keine Rechte verletzt werden.

In den 90er Jahren scheiterte eine Konvention am Widerstand der Industrieländer

Auf Ebene der Vereinten Nationen wird seit Jahrzehnten versucht, das Verhalten von Transnationalen Konzernen (TNKs) zu regulieren, insbesondere im Kontext der Verwicklung von TNKs in politische Umbrüche wie in Guatemala, Chile oder in Südafrika. In den 70er und 80er Jahren gab es Versuche, eine bindende Konvention zu TNK zu erarbeiten, die am Widerstand vor allem der Industrieländer in den 90er Jahren endgültig scheiterte. Das damalige UN-Center für transnationale Unternehmen und die entsprechende Kommission wurden Mitte der 90er Jahre geschlossen.

Einen weiteren Versuch, völkerrechtliche «Normen für Unternehmen» zu beschreiben, starteten Experten und Zivilgesellschaft Ende der 90er Jahre. Auch dieser scheiterte in der damaligen Menschenrechtskommission. Der UN-Generalsekretär Kofi Annan versuchte parallel, Unternehmen durch freiwillige Zusagen und Selbstverpflichtungen zu einer positiven Rolle mit Blick auf Kernarbeitsnormen und Menschenrechte zu bewegen. Auf seine Initiative hin gibt es seit Beginn des neuen Jahrtausends den sogenannten UN Global Compact: Er enthält zehn Prinzipien, vier davon beziehen sich auf die Definition von Kernarbeitsnormen, drei auf die Achtung von Menschenrechten und drei auf den Schutz und den Erhalt der Umwelt. Der UN Global Compact wird inzwischen von einer großen Zahl von Unternehmen anerkannt, allerdings versteht er sich nicht als zertifizierbarer Standard oder als ein Überprüfungs- oder Regulierungsinstrument. Er ist ein offenes Forum, um Veränderungsprozesse anzustoßen und Ideen zu teilen.

2011 nahm der UN-Menschenrechtsrat die UN-Leitprinzipien einstimmig an

In der Folge gab Kofi Annan einen weiteren Auftrag an seinen Berater, der bereits die Idee des Global Compact mitgefördert hatte: John Ruggie. Dieser erarbeitete daraufhin die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte. Im Juni 2011 wurden sie einstimmig vom UN-Menschenrechtsrat angenommen.

Die UN-Leitprinzipien beschreiben zu­nächst, dass der Gaststaat die Hauptverantwortung dafür trägt, dass die Menschenrechte geachtet, geschützt und eingehalten werden. Die Lage wird komplexer, wenn die Institutionen des Gaststaates beziehungsweise die Eliten nicht in der Lage oder ­willens sind, Mindeststandards durchzusetzen: um Investitionen oder wirtschaftliche Aktivitäten nicht an andere Länder zu verlieren oder weil die Eliten im Land selbst von der gegebenen Situation profitieren. ­Ruggie beschreibt deshalb, dass auch die Heimatstaaten der Unternehmen ­verpflichtet sind, ihre Unternehmen zu kontrollieren und ihren Einfluss geltend zu machen. Wenn sie selbst zum Beispiel Unternehmen besitzen oder einen hohen Aktienanteil daran haben, könnte das ein Hebel sein, um Menschenrechte in den Gastländern durchzusetzen. Genauso, wenn sie großer Abnehmer von Waren oder Dienstleistungen sind oder auch, wenn sie Unternehmen direkt unterstützen, zum Beispiel durch die Außenwirtschaftsförderung.

Betroffene sollen die Möglichkeit haben, ihr Recht vor Gericht zu erkämpfen

Die UN-Leitprinzipien richten sich auch direkt an Unternehmen. Diese haben zwar keine direkten völkerrechtlichen Verpflichtungen, aber die Verantwortung, sicherzustellen, dass sie nicht zu Menschenrechtsverletzungen beitragen. Sie sollen die gebotene Sorgfalt aufwenden und die Risiken erfassen, die ihre Geschäfte bergen, und alles tun, sie auszuschalten. Zusätzlich betonen die UN-Leitprinzipien, wie wichtig es für Betroffene ist, dass es gute und unabhängige Beschwerdemechanismen gibt, das heißt, dass sie vor Gericht gehen oder sich auch in ihrer Firma beschweren können.

Mit den UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte liegt erstmals ein auf globaler Ebene akzeptierter Empfehlungskatalog vor, wie Menschenrechte im Kontext von wirtschaftlichen Aktivitäten durchgesetzt werden sollen. Der UN Global Compact und auch die UN-Leitprinzipien haben das Verständnis verankert, dass Firmen in der Tat eine Verantwortung für ihre gesamte Lieferkette haben und sicherstellen sollen, dass es nicht zu Menschenrechtsverletzungen kommt.

Viele der bisherigen Nationalen Aktionspläne sind wenig verbindlich

Das Thema Wirtschaft und Menschenrechte ist damit international verbindlich gesetzt, ein wesentlicher Fortschritt in der Debatte. Die Arbeitsgruppe des Menschenrechtsrates, die die Umsetzung der UN-Leitprinzipien begleitet, hat alle Länder aufgefordert, Nationale Aktionspläne zur Umsetzung zu erarbeiten. In Deutschland hat die Bundesregierung diese Aufgabe im November 2014 im Rahmen eines Multistakeholderprozesses begonnen: Neben fünf Ministerien sind Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften und die Zivilgesellschaft beteiligt. Die Bundesregierung will ihren Nationalen Aktionsplan – der als ambitioniert angekündigt wird - im Sommer 2016 abschließen und veröffentlichen.

Viele der bisher vorgelegten Nationalen Aktionspläne sind allerdings überwiegend als Lern- und Unterstützungsprogramme gestaltet, mit wenigen verbindlichen Vorgaben. Das hat mit dazu beigetragen, dass auf Initiative von Ecuador und Südafrika seit Juni 2014 eine neue Arbeitsgruppe des Menschenrechtsrates eingerichtet wurde. Sie soll ein rechtsverbindliches Instrument formulieren, mit dem transnationale Konzerne und andere Wirtschaftsunternehmen zur Verantwortung gezogen werden sollen. Es gibt inzwischen eine große zivilgesellschaftliche Allianz, die ebenfalls skeptisch ist angesichts der bisherigen Entwicklung. Und die deshalb ebenfalls ein Instrument fordert, das deutlich weiter geht.

Ein Text aus unserem Magazin Böll.Thema 1/2016.